激发黑土地保护内生动力

2022-08-24

本月以来，黑土地保护法正式施行，意味着“耕地中的大熊猫”会通过“长牙齿”的硬措施得到更为严密的保护。依法保护黑土地，有利于更好筑牢粮仓，为国家粮食安全提供有力保障。这离不开农业生产经营者的努力，必须有效激发其保护黑土地的动力。

黑土地保护法中明确，建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。作为黑土地的直接利用者，农业生产经营者的行为会影响黑土地的数量、质量和生态保护效果，进而影响粮食产能。农业生产经营者能否自觉保护黑土地，与其对土地的价值感知密切相关，包括经济、社会、生态和情感价值等多方面。特别是经济价值，对其感知越明显，越容易产生黑土地保护意愿。当前，一些经营者保护黑土地动力不足，出现片面追求产量、重利用、轻养护等行为。对此，需要从技术、产业等层面，激励并引导农业生产经营者保护黑土地，平衡黑土地利用的短期效率与长期可持续性。

应提供适应性技术促增产。采用适当的耕作技术是实现黑土地利用与保护的前提。在实际生产中，农业生产经营者选择何种耕作技术，往往会详细计算经济账。应进一步研发既能增产降本又适合土壤特性的黑土地保护技术，让经营者尝到技术甜头，感知到保护黑土地的经济价值。同时，可通过农业收益险、技术采纳补贴等措施减少经营者的使用顾虑。完善黑土地保护技术服务机制，为经营者提供具体服务方案，让他们知晓采纳新技术需注意的事项，并帮助其解决使用新技术时可能遇到的难题。提升黑土地保护技术的标准化程度，增强技术的可复制性、可推广性。

应提高产业层级保增收。如何增加农业生产经营者收入，破解“增产不增收”难题，是激发其保护土地动力的关键所在。可从延伸产业链、提升价值链、完善创新链三个方面提高产业层级，助力农业生产经营者增加收入。延伸农业产业链，要提高“粮头食尾”“农头工尾”产业层级，大力发展农产品精加工、深加工业，提高农产品附加值，让农业生产经营者能享受增值收益。提升价值链，应积极发展绿色农业、有机农业、生态旅游等生态产业，提升黑土地保护的经济效益。完善创新链，可加快“电子商务＋农业营销”“互联网＋农业服务”等智慧农业发展，通过提供渠道，创新黑土地保护的价值实现形式。

此外，还应加大对黑土地保护法、耕地保护知识等的宣传力度，进一步增强农业生产经营者的黑土地保护意识。

（作者系东北农业大学教授、博士生导师）

反有组织犯罪法：常态化开展反有组织犯罪工作的法治保障

2022-08-24

2022年5月1日，反有组织犯罪法正式实施。该法是新中国成立以来第一部关于预防和惩治有组织犯罪的专门性、综合性法律，是党中央开展扫黑除恶专项斗争的标志性成果，是常态化开展反有组织犯罪工作的法治保障，是预防和惩治黑恶犯罪的“利器”。结合反有组织犯罪法的立法背景和主要内容，在落实和适用该法律上应注意以下几点。

综合治理，广泛参与

有组织犯罪是一种“社会综合征”，其产生和发展有多种因素交互作用。因此，惩治有组织犯罪除了通过刑罚方式加以打击之外，更需要构建系统全面的责任体系。反有组织犯罪法总则明确规定了预防和惩治有组织犯罪要以综合治理、广泛参与、齐抓共管为原则，并细化体现在法律条文中。

一是协同做好反有组织犯罪宣传教育。监察机关、法院、检察机关、公安机关、司法行政机关的相关宣传教育应与业务工作结合，通过普法宣传、以案释法等方式开展；新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等媒体网络单位的宣传教育应有针对性地开展；教育行政部门、学校加强宣传教育，增强学生防范有组织犯罪意识，教育引导学生自觉抵制有组织犯罪。二是协同做好村民委员会、居民委员会成员候选人资格审查工作。为防止黑恶势力向基层组织渗透，加强组织建设，要对村民委员会、居民委员会成员候选人资格进行全面审查，民政部门是第一责任部门，并会同监察机关和公安机关等部门配合完成，注重资格审查过程中的线索处置工作。三是协同做好行业监管。市场监督、金融监管、自然资源、交通运输等行业主管部门会同公安机关，建立健全行业有组织犯罪预防和治理长效机制，进行情况监测分析，对易发领域加强监督管理；监察机关等在办案中对行业主管部门有组织犯罪预防和治理工作存在问题的，可以书面提出意见建议。四是协同做好重点区域、行业领域或场所的防控。公安机关可以会同有关部门确定重点区域、行业领域或场所，如农村、城中村等区域，金融放贷、自然资源、工程建设、交通运输、信息网络等经济利益较高的行业，车站码头、娱乐餐饮、商贸集市等场所。五是协同做好网络信息管理和技术支持。电信业务经营者、互联网服务提供者应当依法履行网络信息安全管理义务，采取安全技术防范措施，发现涉及有组织犯罪内容的信息，除了要立即停止传输以外，还要保存相关记录，向公安机关等有关部门报告。同时，网信、公安等主管部门也要对网络传播有关单位进行监管。当然，在强调不同机关之间的互相配合的同时，也要注重互相制约与权利保障，这些还有待司法解释与实施细则的进一步细化。

惩防并举，宽严相济

为了维护社会安定有序，保障人民安居乐业，巩固扫黑除恶专项斗争成果，反有组织犯罪法的一系列规定体现出对黑恶犯罪依法从严从重惩治，抓早抓小，防患于未然，形成持续威慑；同时也应注重保障包括犯罪嫌疑人、被告人在内的个人和单位的合法权益，避免将普通犯罪“拔高”为有组织犯罪，坚持惩防并举、宽严相济。

一是明确恶势力组织的概念，恶势力组织属于反有组织犯罪法的规制对象。黑社会性质组织的形成通常会经历从小到大、从恶到黑的发展过程，对恶势力组织应抓早抓小，防止其做大做强。二是明确利用网络实施有组织犯罪的“软暴力”也可以认定为有组织犯罪的手段。三是明确在黑社会性质组织案件立案前对涉案财产的处置可采取紧急措施；在刑事案件侦查、公诉阶段，对有组织犯罪的组织者、领导者和骨干成员应当严格掌握取保候审、不起诉、缓刑等适用条件；在审判阶段要充分适用剥夺政治权利、没收财产、罚金等刑罚；在刑罚执行阶段，对特定的有组织犯罪罪犯实行特别的羁押方式，减刑假释的，要严格适用程序。

为了规范有关机关的司法、执法行为，尊重和保障涉案人员的合法权益，减少对个人和单位生产生活的不利影响，反有组织犯罪法的诸多规定体现了保障人权的要求。一是由于刑法并未规定恶势力组织相关的罪名，反有组织犯罪法对恶势力组织概念的界定作出了严格的限定，以区分涉黑和涉恶、恶势力与恶势力犯罪集团、恶势力犯罪与普通犯罪的界限，以防降低标准导致刑事追诉不当扩大。二是对有组织犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，可以适用认罪认罚从宽制度。三是对犯罪嫌疑人、被告人采取异地羁押措施的，应该依法通知其家属和辩护人。四是对涉案财物处置应当严格依照法定条件和程序进行，并对涉案财物的利害关系人的有关诉讼权利作了专门规定。

有机衔接，统一协调

首先是与刑事实体法的衔接、协调。一方面，反有组织犯罪法没有在刑法之外对犯罪行为和刑事责任作出实体性规定，关于涉黑涉恶犯罪行为法律责任的有关规定，属于适用刑法的提示性、指引性、衔接性规定。另一方面，为了更好地实现对反有组织犯罪的惩罚与预防，反有组织犯罪法有的条款规定了新的刑罚裁量情节。司法机关在办理有组织犯罪时，要将反有组织犯罪法规定的刑罚裁量情节与刑法规定的情节、相关司法解释规定综合考虑，再决定刑罚。

其次是与刑事程序法的衔接、协调。反有组织犯罪法关于办理有组织犯罪案件的程序性规定可以分为三种情况。一是遵循刑事诉讼法的规定。例如，该法第22条第3款规定了适用认罪认罚从宽制度；第31条规定了可采用特殊侦查措施进行犯罪侦查，这些是按照刑事诉讼法的规定进行的安排。二是根据办理有组织犯罪案件的需要，对刑事诉讼法没有明确规定的问题作出补充规定。例如，该法第27条规定的立案前线索核查措施和紧急止付措施，是对刑事诉讼法相关规定的补充。三是在有限的范围内与刑事诉讼法作出不同规定。刑事诉讼中对犯罪嫌疑人和被告人一方不利的事实举证责任由公诉方承担，但由于黑社会性质组织犯罪案件的财产性质认定比较复杂，若严格按照其他犯罪涉案财物的认定和处置的证明责任和证明标准，不利于追缴没收其违法所得。因此，反有组织犯罪法规定了在被告人实施黑社会性质组织犯罪的定罪量刑事实已经查清，有证据证明其在犯罪期间获得的财产可能属于黑社会性质组织犯罪的违法所得时，说明财产合法来源的举证责任由被告人一方承担。按照立法法规定的法律适用原则，反有组织犯罪法对办理有组织犯罪案件的程序有特别规定的，应适用反有组织犯罪法。在实施法律时，要特别关注这些规定，既要顾及黑恶犯罪案件办理的专门化，又要妥善处理各部法律之间的关系，维护法律体系的统一协调和刑法、刑事诉讼法基本制度体系的稳定性。

发挥习近平法治思想重要孕育地和实践地优势奋力推进新时代法治强省建设

2022-08-23

福建是习近平法治思想的重要孕育地和实践地，更有条件、更有责任、更有感情将习近平法治思想学得更深、悟得更透、贯彻得更彻底，在学习宣传贯彻落实上走在前、当先锋、作表率，不断以法治福建建设的具体行动和实际成效忠诚拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，让习近平法治思想在八闽大地不断彰显磅礴力量、结出丰硕成果、绽放真理光芒。

深入领会习近平法治思想的重大意义，不断增强深学笃行的政治自觉、思想自觉和行动自觉

习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深刻阐明了全面依法治国的政治方向、根本目的、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系和重要保障，既是重大工作部署，又是重大战略思想，是引领法治中国建设在新时代实现更大发展的思想旗帜。

习近平法治思想指明了全面依法治国的政治方向，具有重大的政治意义。习近平法治思想站在政治的高度，深入分析了错综复杂的法治现象背后的政治根源、政治逻辑，有力论述了社会主义法治的政治立场、政治优势，清晰指明了全面依法治国的政治方向、政治要求，对于提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力具有重大意义。这要求我们要准确把握“法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作”的重要要求，始终牢记政法姓党是政法机关永远不变的根和魂，在大是大非面前、在政治原则问题上要做到头脑特别清醒、立场特别坚定。

习近平法治思想为新时代全面依法治国提供了科学的理论指南，具有重大的理论意义。习近平法治思想是马克思主义法治理论同中国具体实际相结合的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想在法治领域的重要理论成果。习近平总书记深刻阐述了政治和法治、改革和法治、发展和安全、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党等重要辩证关系，在理论上有许多重大突破、重大创新、重大发展，为发展马克思主义法治理论作出了重大原创性贡献。我们要深入把握全面依法治国的重大关系，明确中国特色社会主义法治体系建设重点任务，加快打造良法善治的法治强省。

习近平法治思想擘画了新时代全面依法治国的宏伟蓝图，具有重大的实践意义。习近平总书记强调，全面依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。新中国成立70多年来，我国之所以创造出经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，与我们不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。习近平法治思想的实践意义集中体现在深刻论述了全面依法治国的战略定位、工作布局、重点任务、重要保障，为深化全面依法治国实践指明了方向、路径和重点。我们要用习近平法治思想指引新时代法治福建建设，为全方位推进高质量发展超越提供有力法治保障。

习近平法治思想凝聚了引领全球治理变革的中国智慧，具有重大的世界意义。习近平总书记以宏大的全球视野、宽厚的人类情怀、强烈的时代意识，深刻洞察当今世界百年未有之大变局的历史方位和时代走向，提出构建人类命运共同体、运用法治和制度规则协调各国关系和利益、坚定维护国际法基本原则和国际关系基本准则、推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展等一系列重大理论观点，对应对当前国际形势具有战略指导意义。习近平法治思想为人类政治文明进步贡献了中国智慧，为全球治理体系变革提供了中国方案，为世界法治文明进步提出了中国主张。这要求我们要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，大力培养涉外法治人才，综合利用立法、执法、司法等手段开展涉外斗争，服务国家重大战略。

深刻感悟特殊职责使命，大力传承弘扬习近平总书记在闽工作时的重要理念和重大实践

习近平总书记曾在福建工作17年半，开创性地提出了一系列重要理念、推进了一系列重大实践。在法治领域，习近平总书记进行了一系列前瞻性的探索实践，展现了运用法治思维和法治方式解决实际问题的高超领导艺术和政治智慧，为习近平法治思想的形成奠定了重要的思想基础和实践基础。这些思想财富、精神财富和实践成果，对福建发展弥足珍贵。近年来，福建牢记习近平总书记的殷切嘱托和期望，深入贯彻落实习近平法治思想，全方位推进高质量发展超越。

始终牢记党的领导是法治建设的根本保证，坚持中国特色社会主义法治建设的正确方向。习近平总书记担任宁德地委书记和福州市委书记期间，面对国际上社会主义国家剧变和动荡复杂的形势，始终坚持马克思主义立场、观点和方法，就法治建设提出了一系列重要论述。这些重要论述，体现了从中国国情和实际出发、走适合自己法治道路的政治定力，体现了坚持党对政法工作领导的高度自觉，成为习近平法治思想中“坚持党对全面依法治国的领导”和“坚持中国特色社会主义法治道路”的思想基础。这些年来，福建始终把坚持党的领导作为政法工作和法治建设的首要原则，认真贯彻落实《中国共产党政法工作条例》，建立健全政治建设、执法司法制约监督、政法队伍从严管理等党管政法的制度体系，确保党对政法工作的绝对领导落到实处。

始终牢记以人民为中心的发展思想，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。“人民”是习近平总书记在福建工作时提及次数最多的词，反复强调要牢记政府前面“人民”二字。在宁德、福州期间，习近平总书记开创并推行“四下基层”“四个万家”制度。针对人民群众的呼声，要求严厉整顿劳务中介市场，把坑骗农民工血汗钱的黑中介绳之以法。1996年为“漳州110”题词“人民的保护神”。2000年推动在全国率先出台解决农民工子女读书难等地方法规，批示要求“148”法律服务热线真正成为人民群众的“开心锁”“连心桥”“守护神”。2001年在福建省治理“餐桌污染”会议上庄严承诺，“群众所关心的，就是我们政府工作的着力点”。这些思考和探索实践，彰显了以人民为中心的价值追求，体现了习近平法治思想坚持以人民为中心的根本立场。多年来，福建始终坚持以人民为中心的发展思想，认真落实习近平总书记2014年在福州鼓楼区军门社区调研提出的“三个如何”的重要要求，建设群众家门口的“一站式”执法司法综合服务平台，深入开展扫黑除恶斗争，全面排查化解基层矛盾纠纷，狠抓酒驾醉驾专项整治，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

始终牢记青山绿水是无价之宝的重要嘱托，坚持以法治守护美丽福建清新福建。在福建工作期间，习近平总书记提出了一系列具有战略性前瞻性的生态文明理念。1988年在厦门筼筜湖治理中提出了“依法治湖、截污处理、清淤筑岸、搞活水体、美化环境”的20字方针，依法治湖放在第一位。在2000年就提出建设生态省战略。2002年在武平县调研时提出“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”的林权改革模式，推动出台了全国第一个省级集体林权改革文件。这些思考和探索实践为生态文明法治体系建设提供了源头活水。这些年，福建出台了《福建省生态文明建设促进条例》《福建省水土保持条例》等地方法规，率先将“绿水青山就是金山银山”的理念和水土流失治理长汀经验、林权登记、生态公益诉讼等改革经验写入地方性法规，探索“补植令”等生态恢复性司法举措，推广“生态司法+”机制，持续提升生态司法保护品牌的影响力，让绿水青山永远成为福建的骄傲。

始终牢记加强投资软环境建设的重要要求，坚持以法治护航高质量发展。习近平总书记高度重视法治化营商环境建设，上世纪八九十年代，福建处在从“海防前线”向“改革开放前沿”的重要转型期，在百业待兴的形势下，他敏锐察觉到法治是服务发展大局、保障改革开放的重要保障，在宁德时就要求“针对实际情况，考虑制定一些地方性法规、条例，切实保护外商的合法权益”。在福州强调要“大力营造一个法制化、按国际惯例办事的投资软环境”。在省长任上进一步明确指出要规范市场秩序，加强经济立法，确保市场竞争公平、公正、公开。在福建工作期间，习近平总书记六年七次深入晋江调研，亲自总结提出“晋江经验”，依法推动县域经济和民营经济持续健康发展。这些重要理念与“市场经济是法治经济”“法治是最好的营商环境”等重要论述一脉相承。近年来，福建出台了《福建省优化营商环境条例》等一系列地方性法规和政府规章，推出服务“六稳”“六保”和全方位推进高质量发展超越的一系列措施和实施办法，不断深化放管服改革，为优化营商环境提供了法治保障。

始终牢记平安建设法治建设一体推进的治理理念，坚持以法治规范社会治理的基本路径。在闽工作期间，习近平总书记注重运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、防范风险。1989年在宁德提出“既要坚持依法办事，又要维护社会稳定，找出一个妥善解决的办法”。1991年在福州提出“抓住群众反映最强烈的难点、热点，逐个进行治理，切实抓出成效”。2001年提出要“把依法治省提升为福建发展的大战略”，推动出台《关于开展依法治省的决定》，在全国率先聘请国内著名法律专家组成省政府法律顾问团。连续3年与设区市党政主要领导签订综治责任书，大力整治经济金融安全、偷渡走私、道路交通安全等突出问题。这些探索实践体现了“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的思想理念。多年来，福建始终遵循和践行这一重要理念，省委书记和省长每年与设区市党政主要领导签订平安建设责任书，这一制度已坚持24年，形成了“五级书记一起抓、党政同责共同抓”的社会治理新格局。

奋力推进新时代法治强省建设，充分彰显习近平法治思想的实践伟力

福建省第十一次党代会提出要打造法治强省，提升法治核心竞争力。福建将充分发挥作为习近平法治思想的重要孕育地和实践地这一 最为重大而独特的优势，持续深入研究阐释习近平总书记在福建工作时开创的重要法治理念和重大法治实践，为奋力谱写全面建设社会主义现代化国家福建篇章提供坚强法治保障。

着力为加快建设现代化经济体系筑牢法治根基。法治是最好的营商环境。今年是“晋江经验”提出20周年。我们要传承弘扬“晋江经验”，用法治方式解决好企业融资难、惠企政策落实难、市场准入多头审批等痛点难点堵点问题，贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进涉案企业合规改革试点，提升案件办理和执行质效，促进民营企业家依法经营、放手发展。面对国内外发展环境深刻复杂变化，加强知识产权保护，既是推进经济高质量发展、建设创新型省份的现实需要，也是反制境外“长臂管辖”的重要支撑。加快完善产权执法司法保护制度，加强执法联动协作，统一执法司法标准，提高知识产权审查质量和效率，完善维权援助机制，落实惩罚性赔偿制度，形成鼓励创新、保护创新的良好氛围。

着力为服务和融入新发展格局打造法治引擎。福建作为21世纪海上丝绸之路核心区，建设海丝中央法务区是福建贯彻落实习近平法治思想、为共建“一带一路”提供法治保障的积极探索。海丝中央法务区建设得到有关方面的大力指导和支持，在国内外引起广泛关注并产生较大影响，目前正朝着“立足福建、辐射两岸、影响全国、面向世界”的目标坚定前行。下一步，要加快建设海丝中央法务区公共法律服务中心，建好配强厦门国际商事法庭、泉州海丝国际商事法庭，努力让福建成为“一带一路”商事、海事纠纷处置的首选地。继续引进一批国际化高端法务机构，拓展知识产权、海洋碳汇、跨境电商等新兴领域法律业务，完善支持涉外法务人才队伍发展的政策措施，吸引高端法治人才落地落户。

着力为探索海峡两岸融合发展新路提供法治保障。福建是对台工作前沿，区位特殊。探索海峡两岸融合发展新路，努力把福建建成台胞台企登陆的第一家园，是习近平总书记对福建的殷切期盼。下一步，我们将对标对表中央对台工作的新要求，以法治福建建设的实践成果充分展示中国特色社会主义制度的优越性，为推进两岸融合发展发挥法治作用。在法规制度建设上先行探索，高质量推进福建省涉台地方性法规的立改废工作，夯实以法促融基础，让惠台政策有法可依、落到实处。在台胞权益保障上先行探索，推动落实台胞台企享有的同等待遇，支持鼓励台胞有序参与司法，有效解决涉台纠纷。在法治交流合作上先行探索，通过举办海峡两岸法学论坛、法学研讨会等促进两岸法学界交流合作，增进互信认同，促进人心回归。

着力在助推创造高品质生活中彰显法治温度。提升服务质效，推广“一网通办”“智能+政法服务”，整合政务服务窗口、系统和平台，推动服务跨区域远程办理，让政法服务“多上线”、群众办事“少跑腿”，打造高品质政法公共服务。坚持法治导向，从立法、执法、司法、普法、守法各环节全面发力，严格按照法定权限和程序实施区域封锁、病人隔离、交通管控等措施，依法化解涉疫矛盾纠纷，为网格治理助力疫情防控提供有力法治保障。增强法治意识，深入推进法治强省宣传工作，坚持因人制宜、分类指导，推进送法进企业、农村、机关、校园、社区、军营、网络活动，让崇法向善成为自觉行动。聚焦宣传实效，加强新媒体新技术应用，充分挖掘八闽传统文化中的善良风俗、法治内涵，因地制宜采用群众喜闻乐见的形式，提升传播力和引导力，让社会主义法治精神深深浸入八闽大地。

（作者系福建省委副书记、政法委书记）

适用审理文书需着重注意什么

2022版审理文书适用问题解析之二

2022-08-17

2022年3月1日，中央纪委办公厅印发《中管干部违纪违法案件审理流程及文书规范》（中纪厅〔2022〕3号，以下简称《流程及规范》），适用中需要注意以下问题。

一、关于被调查人受处分情况说明的问题

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二百一十八条规定，对提起公诉的案件，人民法院应当在收到起诉书和案卷、证据后，审查被告人是否受过或者正在接受刑事处罚、行政处罚、处分等前科劣迹信息。据此，此次修订增加了被调查人受处分情况说明，主要考虑到党纪政务处分决定书不宜作为证据材料向检察机关提供，案件审理部门除了应当在《起诉意见书》中列明被调查人是否受过或者正在接受刑事处罚、行政处罚（限于与定罪有关部分）及处分（如开除党籍、开除公职等党纪政务处分）的情况外，还要向检察机关提供被调查人受处分情况的书面说明材料，供检察机关、审判机关掌握情况。

需要说明的是，除受处分情况外，掌握被调查人前科劣迹等信息需要排查被调查人是否受过或者正在接受刑事处罚、行政处罚情况，并调取相关证据材料。其中，被调查人受过行政处罚的，可以调取与定罪有关的行政处罚决定书等书证。

二、关于涉案财物清单的问题

根据《中华人民共和国监察法》第四十六条，《中华人民共和国监察法实施条例》第一百八十九条、第一百九十条、第一百九十七条和国家监委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》第三十二条等规定，监察机关将职务犯罪案件移送审查起诉时，案件审理部门应当根据案件承办部门起草的《起诉建议书》的附件《移送司法机关涉案财物清单》（以下简称《涉案财物清单》）制作《起诉意见书》的附件《涉案财物清单》一并移送检察机关。需要指出的是，中央纪委2021年12月印发的《纪检监察机关涉案财物管理规定》所附常用文书格式中也有一个《涉案财物清单》文书模板，两个《涉案财物清单》名称相同、表头相同，但在格式、用途以及制作主体上有所不同。从文书格式上看，审理文书规范的《涉案财物清单》最后一栏需要填写“涉案财物追缴情况说明”，具体说明涉案财物追缴的有关情况，重点写明应当追缴的犯罪所得及孳息的数额、已追缴数额、是否追缴到位等情况，而作为涉案财物管理常用文书格式的《涉案财物清单》，其最后一栏需要填写移送、交接单位并由移送、交接人签字，并明确了该文书制作数量及送达归档主体；从用途和制作主体上看，审理文书规范中的《涉案财物清单》作为附件起到对《起诉意见书》补充说明的作用，属于说明类文书，制作使用主体是案件审理部门，而作为涉案财物管理常用文书格式的《涉案财物清单》主要用于案件承办部门与司法机关办理涉案财物交接手续，属于手续类文书，制作使用主体是案件承办部门。

实践中，根据《纪检监察机关涉案财物管理规定》第二十八条、第二十九条规定，案件审理部门对涉案财物的处理意见经上报审议后，应当及时将审理报告送案件承办部门；对于决定移送司法机关的涉案财物，案件承办部门应当制作《涉案财物清单》，并将涉案财物随案移送司法机关。上述规定中，案件承办部门应当依据《起诉意见书》附件的《涉案财物清单》制作用于与司法机关交接的《涉案财物清单》。

三、关于政务处分决定主送机关的问题

根据《中国共产党地方委员会工作条例》第十三条、《中国共产党党组工作条例》第十六条、《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第七条、《中国共产党纪律处分条例》第四十一条、第四十二条以及《中华人民共和国公职人员政务处分法》第五十四条等规定，落实处分执行主体责任是党委（党组）加强党的纪律建设，履行党风廉政建设主体责任，支持纪检监察机关履行监督责任，严格执行和维护党的纪律，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的应有之义。为进一步落实党管干部原则，发挥受处分人员所在单位党组织执行处分事项的主体责任，《流程及规范》将政务处分决定书的主送单位由“所在单位”调整为“××地方党委或××党组（党委）”，有效解决了实践中处分执行情况由不同主体分头报送的问题。以某省副省长同时受到党纪政务处分为例，修订之前，政务处分决定书主送该副省长所在单位，即其任职省份的省政府，党纪处分决定书主送该省委，处分决定执行情况分别以省委和省政府名义报送中央纪委和国家监委；修订之后，政务处分决定主送单位由省政府调整为省委，由该省委负责办理处分决定执行有关事项，处分决定执行情况报告也由省委统一向中央纪委呈报。

四、关于函告程序的问题

《流程及规范》明确，处分决定作出后，根据受处分人的具体身份，应当分别函告有关人大常委会、人民政府、政协、人民法院、人民检察院等机关，受处分人系民主党派和无党派人士的，同时函告统战部门。该规定为了使相关机关、单位及时掌握有关人员受处分情况，避免因不掌握情况导致对受处分人员的教育、管理、监督出现盲区。实践中，纪检监察机关对下一级人大常委会、人民政府、政协、人民法院、人民检察院等机关的领导班子成员中属于上一级党委管理的干部给予处分的，按照党纪政务处分分别函告其上一级机关，供其掌握情况。比如，A省高级人民法院院长受到开除党籍、开除公职处分，其党纪处分决定以中央纪委名义函告最高人民法院党组，使用“中纪函”文号；其政务处分决定以国家监委名义函告最高人民法院，使用“国监函”文号。

五、关于涉案人处理的问题

根据《中华人民共和国监察法实施条例》第一百九十条、《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》第三十二条以及《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》等规定，为落实精准适用纪法、运用政策对行贿人提出处理意见的有关要求，《流程及规范》明确在审理报告中需将包括行贿人在内的涉案人处理意见一并写明并报请纪委常委会会议审议。处理意见应当明确具体，对涉案人逐一写明涉嫌犯罪事实和处理意见，其中须写明是否移送起诉，不予移送起诉的应当写明理由；系党员、公职人员的，写明是否按程序给予其党纪、政务处分、组织处理；系非党员、非公职人员的，写明是否予以批评教育、责令具结悔过等。需要指出的是，这里的涉案人既包括自然人也包括单位。

如何用好人身安全保护令制度

2022-08-17

2016年实施的《中华人民共和国反家庭暴力法》确立了一项重要制度，就是人身安全保护令制度。根据该法的规定，因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的当事人，可以向人民法院申请人身安全保护令，其主要内容为禁止被申请人实施家庭暴力，禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属，责令被申请人迁出申请人住所以及保护申请人人身安全的其他措施。该法还规定了人身安全保护令的申请条件、程序、措施、时限等具体问题。

人身安全保护令由法院依法裁定作出，是一项独立于诉讼的救济途径，具有强制性，通过法院行使公权力的方式，在施暴人与受害人之间建立起一道坚实的“隔离墙”，有效保护了受害人的人身安全和人格尊严。但在该制度实行的六年多时间里，也暴露出“发现难”“举证难”“执行难”的困境及签发率不高、对“面临家庭暴力现实危险”把握不准、相关部门职责不清晰等问题，影响了制度作用的有效发挥。因此，2022年3月5日，最高人民法院联合全国妇联、教育部、公安部、民政部、司法部、卫生健康委共同发布了《关于加强人身安全保护令制度贯彻实施的意见》（以下简称《意见》）。《意见》针对当前人身保护令制度实施中的突出问题，使制度更具可操作性，有助于提升家庭暴力受害人保护力度和水平，切实维护家庭暴力受害人的合法权益，保护其人身安全和人格尊严，维护平等文明的婚姻家庭关系和社会稳定，是家庭暴力受害人的有力“护身符”。

明确原则，确保“令”出必行。人身安全保护令由司法机关签发，签发标准如何把握、法官如何进行裁量，需要明确相应的原则。《意见》规定，贯彻实施人身安全保护令，应当坚持依法、及时、有效保护受害人原则，坚持保护当事人隐私原则，坚持尊重受害人真实意愿原则。同时，《意见》注重未成年人权益保护，贯彻民法典及未成年人保护法中的相关法律精神，强调坚持最有利于未成年人原则，给予未成年人特殊、优先保护：就未成年人接受询问、提供证言等情况，有针对性地规定为其提供适宜场所环境、可不出庭作证等，充分考虑未成年人身心特点，尊重其人格尊严。上述规定表明，人身安全保护令的签发，在严格把关、杜绝错发滥发的基础上，应将受害人权益放在第一位，真正发挥出保护令的保护作用。

针对“发现难”：明确强制报告义务。发现是救助的前提。家庭暴力主要发生在家庭内部，具有封闭性、私密性的特点，尤其是针对无民事行为能力和限制民事行为能力人如未成年人、精神病人的家庭暴力，如果由其法定监护人实施，更是难以得到有效监督，存在“发现难”问题。为此，《意见》对此给予了特别的关注，明确了强制报告义务。规定民政部门、医疗机构在工作和诊疗过程中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的情况，应当及时向公安机关报案；学校、幼儿园发现未成年人遭受或者疑似遭受家庭暴力的情况，应当及时向公安、民政、教育等有关部门报告。通过强制报告义务的明确及规定的细化，可充分发挥各部门合力，确保家庭暴力能够被及时发现，保护家庭暴力受害人合法权益。

针对“举证难”：明确相关部门职能，缓解当事人举证能力不足问题。在当前的实践中人身安全保护令申请被驳回的主要原因是证据不足。然而证据规则又占有举足轻重的地位，有利于发现案件事实真相、保障当事人合法权益、限制国家公权力滥用，在诉讼过程中充当天平“砝码”的作用，是实现实体正义和程序正义有机统一的关键。针对当事人提供证据难问题，《意见》根据家庭暴力证据的形成地点、时间等特征，将防控工作前移，明确相关部门对工作中形成的证据要注重保存，从而缓解当事人举证能力不足的问题。如医疗机构在诊疗过程中，发现可能遭受家庭暴力的伤者，应详细做好伤者的信息登记和诊疗记录，将伤者的主诉、伤情和诊疗过程，准确、客观、全面地记录于病历资料，协助公安机关搜集证据。《意见》还明确公安机关在报警处理过程中注重搜集、固定证据，人民法院加大依职权调取证据力度，与公安机关建立互通机制等。通过各部门信息共享，能够快速查证事实，及时作出人身安全保护令，不再因家庭暴力受害人举证能力普遍较弱而影响保护其合法权益的效果。

针对“执行难”：细化执行体系，打通反家庭暴力的“最后一公里”。人身安全保护令只有得到有效履行，才能真正发挥实效，但家庭暴力发生在家庭内部私密环境里，这导致执行人身安全保护令的难度很大。人身安全保护令自作出之日起生效，保护令的送达、跟踪回访、措施的制定（如迁出住所）及违反保护令的处罚措施均属于执行的内容。反家庭暴力法第32条和第34条分别规定了人身安全保护令的执行主体和处罚机制。其中，人民法院是主要执行机关，公安机关、居民委员会、村民委员会等有关组织协助执行；根据违反保护令的具体情节，以是否构成犯罪为标准，被申请人将面临训诫、罚款、拘留以至刑事处罚的责任。该规定原则性较强，人身安全保护令作出后如何进入强制执行、协助执行部门具体如何协助等问题均需得到细化落实。人身安全保护令的执行分为两类：一是作为义务的执行，比如“被申请人迁出申请人住所”；二是不作为义务的执行，比如“禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属”。对于不作为义务，不需要当事人申请强制执行，但是如果被申请人违反了人身安全保护令，申请人可以向人民法院申请强制执行；对于作为义务，如果被申请人不履行，申请人可以向人民法院申请强制执行。《意见》明确，被申请人不履行或者违反人身安全保护令的，申请人可以向人民法院申请强制执行。《意见》还具体规定了各部门协同、联动的机制，形成保护合力。其中，公安部门除了协助督促遵守人身安全保护令，在被申请人违反人身安全保护令时及时出警外，还需要将情况通报给人民法院；居民委员会、村民委员会、妇女联合会则应发挥矛盾纠纷化解一线优势，跟踪记录人身安全保护令执行情况，提供法治教育、心理辅导，并帮助受害人及时与人民法院、公安机关联系，调动各部门协同的反家暴联动机制活力。此外，《意见》还扩大了协助执行主体范围，包括当地妇联、未成年人保护组织、残疾人联合会、依法设立的老年人组织等，依托专门组织形成对特殊群体保护的专业性与合力。

随着《意见》的落实，人身安全保护令的“盾牌”将变得更加坚固，一个多方联动干预、全方位救助的反家暴体系也逐步完善，将为受害者们勇敢维权解除“后顾之忧”，帮助他们重获生活安宁。

一切为了人民 一切依靠人民 社会主义市场经济法律制度深刻体现人民性

2022-08-17

完善社会主义市场经济法律制度，是社会主义市场经济健康发展的客观要求，也是健全中国特色社会主义法治体系的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化经济体制改革的过程中坚持以人民为中心的发展思想，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为推进改革的出发点和落脚点，把坚持一切为了人民、一切依靠人民落实到完善社会主义市场经济法律制度的全过程。社会主义市场经济法律制度着眼于为满足人民日益增长的美好生活需要提供法律保障，围绕促进社会公平正义、增进人民福祉不断完善发展，有效激发人民首创精神，在实践中展现出鲜明的人民性。

保障人民权益。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”社会主义市场经济法律制度在法律制定和执行的各个环节都坚持人民至上，切实保障人民权益。社会主义市场经济法律制度包括民法典、公司法、企业破产法、反垄断法、可再生能源法、期货和衍生品法、农产品质量安全法、消费者权益保护法等一系列法律法规，对市场经济活动中政府、市场主体和公民个人等各方权利、义务、责任予以明确规范，构筑起保障人民权益的法律防线。社会主义市场经济法律制度的人民性还体现在实施、执行上。通过严格执法、公正司法，对食品药品安全等直接关系人民群众切身利益的重点领域加强市场监管，及时高效便捷化解经济领域矛盾纠纷，依法保障企业权益、劳动者权益、消费者权益、投资者权益等，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

满足人民需要。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”充分发挥经济体制改革的牵引作用，推动社会主义市场经济健康发展，能够促进社会生产力发展，保障人民安居乐业。社会主义市场经济法律制度为社会主义市场经济健康运行提供系统完备、成熟定型的规则依据，以严密的法律之网有效引领、规范、保障社会主义市场经济在生产、分配、交换、消费的循环中持续健康发展，保障人民生活水平随着经济发展而不断提升，逐步迈向共同富裕。当前，人民美好生活需要日益广泛，呈现多样化多层次多方面的特点。社会主义市场经济法律制度积极回应人民群众新要求新期待，通过法律制度着力解决人民群众反映强烈的突出问题，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

激发人民创造力。习近平总书记指出：“我国国家制度深深植根于人民之中，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。”社会主义市场经济法律制度完善产权保护、维护公平竞争，能够有效激发人民创造力。通过实施物权、债权、股权、知识产权等方面的产权法律法规，社会主义市场经济法律制度确保产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅，更好激发人民创造财富的积极性主动性创造性，充分激发劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等各类生产要素的活力。社会主义市场经济法律制度以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，保证各种所有制经济平等获取生产要素、平等参与市场竞争、受法律平等保护，依法打击滥用市场支配地位等垄断和不正当竞争行为，促进各类市场主体良性竞争、发展活力竞相迸发，促使经济活动更加适应经济高质量发展的要求。

（作者单位：首都经济贸易大学法学院）

如何理解我国的选举

2022-08-10

《中国的民主》白皮书指出，人民通过选举、投票行使权利，选出代表自己意愿的人来掌握并行使权力，是中国民主的一种重要形式。理解我国的选举，需要重点把握以下几个要点。

民主选举是人民当家作主的重要体现。选举在全过程人民民主中处于相当关键的位置。从国家政治的层面看，选举民主为民心民意提供自由充分的表达渠道。对选举人来说，选举是履行公民责任和义务、依法理性行使自己的选举权的过程；对被选举人来说，选举则是对其领导能力、执政能力、行政能力的考验。

在我国，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的方式，就是直接或间接地选举产生各级国家政权机构、基层群众性自治组织、企事业单位的职工代表大会。人大代表，人大选举产生的政府、监察委、法院、检察院的领导班子，都是国家政权组成人员；农村的村民委员会、城市的居民委员会这样的基层群众性自治组织的主任、副主任、委员，企事业单位的职工代表大会的代表，由选举产生。这些制度设计由宪法规定并保障。通过选举，能够确保国家政权或基层群众性自治组织的领导人员由人民选举、对人民负责、受人民监督，这是人民当家作主的生动体现。

把选举民主与协商民主结合起来。选举是民主的重要内容，但不是民主的全部内容。习近平总书记指出，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少。如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。

人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国特色社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。

如何将这两种民主形式结合起来？总的要求是推动和保持选举、协商、决策、管理、监督等民主过程在时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性和持续性，使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音，有效防止选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。具体来看，一方面，将民主协商嵌入到选举民主的各个环节，比如候选人的酝酿确定等。不管是基层群众性自治组织的选举，还是国家政权组成人员的选举，在候选人的酝酿提名确定过程中，我们往往都有广泛征求意见的过程，这本质上就是协商民主的方法嵌入到选举民主过程之中。另一方面，要将投票行使权利与协商民主环节无缝对接，在协商达不成一致时，根据实际需要适时启动票决程序。票决程序是选举民主的重要环节，当协商沟通讨论的事项，涉及人事安排、重大工程项目投资，或者其他重要决策时，在委员会体制中，达不到一致则启动票决，票多者的方案成为最后的决定。正是在这个意义上讲，选举民主与协商民主是相互衔接、相互补充、相得益彰的。

我国的选举是广泛的、真实的、发展的。广泛性。我国的选举涵盖国家和社会生活的各个方面，既包括国家机构的选举、基层群众性自治组织的选举，也包括企事业单位的民主选举。据十三届全国人大五次会议新闻发布会披露，中国共有各级人大代表262.3万，其中县乡两级人大代表247.8万；各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，对基层代表特别是工人、农民、专业技术人员代表，妇女代表、少数民族代表等，都有明确要求；改革开放以来，中国已经进行了12次乡级人大代表选举、11次县级人大代表选举；目前，全国县乡两级人大换届选举已经接近尾声，有超过10亿选民参加选举。截至2020年底，50.3万个行政村全部建立了村民委员会，11.2万个社区全部建立了居民委员会，6亿农村村民、3亿城市居民参与了基层群众性自治组织的选举。除此之外，现阶段，中国共有280.9万个基层工会组织，覆盖655.1万个企事业单位，这些基层工会也都是由民主选举产生。

真实性。我国的选举过程由人民群众参与，有真实的现场体验感，能够做到选举人意志的自由表达。可以设想一下，如果在选举过程中受到金钱资本或者其他财阀势力的操控，那么，强势资本会绑架民意，这样的选举，会扭曲人民的选举意志，毫无疑问是一种虚假的选举。

发展性。我国的选举是符合我国国情的，是随着经济社会发展与时俱进的。随着人民群众对民主需要的日益增长，随着民主政治实践的不断深化，选举的形式和手段不断更新，比如电子投票计票系统的使用；再比如，根据互联网舆情的变化，在对网络舆情审慎甄别之后，适时调整和优化选举的内容和形式，以充分体现选举人意志；等等。

我国的选举是平等的。平等选举在我国有一个发展的过程。几十年来，我国适时修改选举法，选举全国人大代表时，农村和城市每位代表所代表的人口比例从新中国成立初期的8∶1，到1995年的4∶1，再到2010年的1∶1，逐步实现了城乡人口的平等选举。

1953年和1979年选举法都规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但由于过去我国经济、文化发展还相对落后，在实现一票一值的平等方面，受各种因素的制约，还不能完全实现。1953年，我国第一部选举法明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍。也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一；在选举省、县人大代表时，农村每一选民的选举权则分别是城市每一选民选举权的五分之一和四分之一。当时的背景是，我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。关于这一点，邓小平在1953年关于选举法草案的说明中指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

2007年党的十七大提出要“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，使城市选民与农村选民的“等量人口产生等量代表”平等选举权得到实现。2009年，全国人大常委会对选举法修正案草案进行了两次审议，最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表，其代表名额分配的原则是：人人平等、地区平等、民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。2010年3月14日，选举法进行第五次修改，明确规定，全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。至此，人大代表选举的平等权得到最终正式的确立和实现。

健全充满活力的基层群众自治制度

2022-08-04

基层群众自治制度包括村民委员会制度、社区居民委员会制度和企事业单位中的职工代表大会制度，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，村（居）民在基层党组织的领导下，成立村（居）民委员会，依法直接行使民主权利，依法管理基层公共事务和公益事业；企事业单位建立以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，职工在企事业单位重大决策和涉及职工切身利益等重大事项上发挥积极作用，依法行使民主权利。通过这些具体制度，人民群众依法行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的权利，以实现对基层公共事务和公益事业的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

基层群众自治制度增强了基层群众的民主意识和民主能力，培养了基层群众的民主习惯，使“微治理”更有活力、更有效率，为建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体提供了坚实制度保障。

村民委员会制度、城市社区居民委员会制度和职工代表大会制度的探索和发展都经过了或长或短的历史时期，并在改革开放后形成了相对完整的基层群众自治制度体系，在实践中表现出以下三个特点。

一是覆盖主体的广泛性、直接性。当代中国的基层群众自治制度覆盖城乡居民和企事业单位，已将绝大多数人口纳入基层民主的体系之中，切实保障了人民当家作主的权利。同时，基层群众自治内容多与群众的切身利益息息相关，其制度设计也保证了群众直接行使民主权利，鼓励群众直接参与基层公共事务和公益事业的管理，密切了党群关系、干群关系。

二是建立过程的主导性、渐进性。尽管人民群众参与了基层民主的实践探索，但制度体系的建立主要是在中国共产党的领导下进行的。中国共产党积极总结和回应群众对于基层民主的诉求，并在法治的框架体系内不断推进法律和制度建设。同时，我国的基层群众自治制度建设是在改革开放和经济社会体制变革的大背景下发展起来的，其进程有着鲜明的渐进性特征，基层群众自治的活动是由局部推广至全国，基层群众自治的法律、法规、制度也是在探索中逐步发展、丰富和完善的。

三是发展方向的制度化、规范化。我国基层群众自治制度的建立，特别是改革开放以来的发展，一个鲜明的特点是制度化和规范化的程度显著提高。1982年宪法确认了城乡基层群众自治组织和企事业单位中民主管理机制的合法地位，随后制定了一系列保障和规范基层群众自治制度的法律法规，如村民委员会组织法、居民委员会组织法、全民所有制工业企业法和工会法等。除此之外，中央还颁发了一系列关于推进基层群众自治制度建设、加强基层治理体系和治理能力现代化建设的文件，持续有力地推动基层群众自治制度的法制化、规范化、程序化。

习近平总书记强调，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。为此，要始终坚持党的领导，把人民当家作主作为核心要求，不断完善制度机制，进一步推动基层群众自治发展完善。

坚持党对基层群众自治的领导。以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，加强党对基层各类组织和各项工作的统一领导，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为基层各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。切实发挥基层党组织领导核心作用，带领群众在自治实践中自觉贯彻落实党的路线方针政策，保障中央各项决策部署落实到“最后一公里”。

创新基层群众自治机制。进一步明确基层政府和基层群众性自治组织的权责边界，加强基层群众性自治组织规范建设，全面推进党务、村（居）务、厂务、财务公开，完善班子成员履职承诺和述职制度，强化权力制约和监督。创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，更好满足群众需求。

深化基层协商民主。拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障基层职工群众享有更多更切实的民主权利。大力倡导协商精神和协商文化，坚持民主集中制，坚持依法协商，聚焦职工群众关心的民生实事和重要事项，确保各类主体充分发表意见建议，协商活动有序进行，协商结果合法有效。

提升基层治理水平。规范基层民主选举程序，加强候选人资格审查，防止黑恶势力进入基层群众性自治组织。进一步推进民主管理，确保村规民约、居民公约符合法律法规和公序良俗，健全村（社区）道德评议机制，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的作用，促进自治、法治、德治有机融合。加快村（社区）公共服务体系建设，规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。企事业单位要进一步拓宽职工表达诉求渠道，做好民主参与、职工维权和服务职工工作，为职工办实事、做好事、解难事。

加强基层智慧治理能力建设。务实推进智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，整合数据资源，实现数据共享。依托互联网和大数据技术，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。

解析人身安全保护令新亮点

2022-08-03

反对并惩戒家庭暴力，保护家庭中处于弱势地位的一方是多年来公众关心的议题。为充分发挥人身安全保护令制度作用，最大限度保护家庭暴力受害人的合法权益，最高人民法院制定了《关于办理人身安全保护令案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》），该司法解释于本月开始施行。那么，哪些行为属于家庭暴力？申请人身安全保护令必须同时提起离婚诉讼吗？此次的新规能帮助解决哪些实际问题？

1.冻饿、经常性侮辱等均属家暴

反家庭暴力法第二条规定，家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。但实践中，除了上述形式外，还存在其他可以归为家庭暴力范畴的行为。此次《规定》对家庭暴力行为种类作了列举式扩充，明确冻饿以及经常性侮辱、诽谤、威胁、跟踪、骚扰等均属于家庭暴力。

2016年实施的反家庭暴力法创设了人身安全保护令制度，规定当事人如果遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，可以向法院申请人身安全保护令。这是反家暴的一项重要非诉法律措施。随着家庭暴力形式的进一步明确，人身安全保护令的适用范围得以扩大和明晰，从而保障了家庭成员免受各种形式家暴的侵害。

现实生活中，有的夫妻在离婚纠纷诉讼期间，一方当事人到对方工作场所、近亲属住所骚扰，或者为了解对方近况在其下班、出门后进行跟踪。这种骚扰、跟踪的情形若达到经常发生的程度，便构成家暴行为。当事人可据此申请人身安全保护令，请求法院禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其近亲属。法院受理申请后，应当在72小时内作出人身安全保护令或者驳回申请；情况紧急的，应当在24小时内作出。

需要注意的是，家庭暴力的主体是家庭成员或家庭成员以外共同生活的人之间，这也是人身安全保护令适用的主体范围。根据民法典规定，家庭成员包括配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属。《规定》对“家庭成员以外共同生活的人”作出解释，一般包括共同生活的儿媳、女婿、公婆、岳父母以及其他有监护、扶养、寄养等关系的人。申请人身安全保护令的主体多是夫妻一方，而家暴不仅存在于夫妻之间，还存在于父母子女等其他家庭成员间，特别是老年人在家庭中处于弱势地位，更容易受到侵害，如儿媳经常辱骂同住的公婆也属于家庭暴力。

此外，在婚姻或恋爱关系结束后，遭遇前任恐吓、骚扰不构成家暴。如最近山东莱阳发生的“雨衣男”暴力拖拽母女事件，该男子为被害人前夫，趁被害人回家之际强行闯入家中骚扰。此种前夫（妻）或前男（女）朋友关系之间的暴力行为，可以以侵害人格权为由向法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施，但无法申请人身安全保护令。

2. 电话录音、短信都可作为证据

反家庭暴力法第二十条规定，人民法院审理涉及家庭暴力的案件，可以根据公安机关出警记录、告诫书、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实。但是实践中，家庭暴力多发生在家庭内部或私密空间，当事人在面对家暴时往往碍于面子、担心处境恶化等原因，不愿意或不能及时通过报警、鉴定伤情等途径收集证据。大多数遭受家庭暴力的当事人，除了口头陈述外无法提供其他证据，导致其人身安全保护令的申请因“证据不足”而被驳回。

为解决举证难题，《规定》根据家庭暴力发生特点，总结实践经验，列举十种证据形式，为家庭暴力受害人留存、收集证据提供清晰的行为指引。比较常见的如双方当事人陈述，被申请人曾出具的悔过书或者保证书，双方或者其近亲属之间的电话录音、短信、即时通讯信息、电子邮件等，医疗机构的诊疗记录，申请人或者被申请人所在单位、民政部门、居民委员会、村民委员会、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、救助管理机构、反家暴社会公益机构等单位收到投诉、反映或者求助的记录。此外，还有公安机关出具的家庭暴力告诫书、行政处罚决定书，公安机关的出警记录、讯问笔录、询问笔录、接警记录、报警回执等，记录家庭暴力发生或者解决过程的视听资料等，未成年子女提供的与其年龄、智力相适应的证言或者亲友、邻居等其他证人证言，伤情鉴定意见以及其他能够证明申请人遭受或者面临家暴现实危险的证据。据此，在遭遇家庭暴力时，受害人可以有意识地留存、收集上述证据，申请人身安全保护令时向法院提交。

针对实践中证明标准把握不准的问题，《规定》还明确人身安全保护令案件证明标准为“较大可能性”即可，不需要达到“高度可能性”，从而降低了申请人的举证难度。同时还重申了法院调查取证的规定，从证据获取、提供、认定等环节为家庭暴力受害人减少举证障碍。

特别值得一提的是，不少家庭暴力案件中，未成年人亲身经历或目睹了暴力行为，是家庭暴力的直接或间接受害者。《规定》根据家庭暴力的私密性特点，在证据形式上，将未成年子女提供的与其年龄、智力相适应的证言纳入证据范畴，这样有助于及时认定并制止家庭暴力行为，为未成年人健康成长营造安全、稳定的家庭环境。

3.申请保护令无需先提起离婚诉讼

《规定》第一条明确，向法院申请人身安全保护令，不以提起离婚等民事诉讼为条件。也就是说，申请人身安全保护令不需要先提起离婚诉讼或者其他诉讼，也不需要在申请人身安全保护令后一定期限内提起离婚等诉讼。从程序上看，人身安全保护令的申请、审查、执行等均具有高度独立性，可以不依托于其他诉讼而独立存在。

现实生活中，很多在婚姻中遭受家庭暴力的受害人只想制止对方的家庭暴力行为，出于各种因素考虑并不想解除婚姻关系。在此情况下，受害人可以只向法院申请人身安全保护令。

小芳是一位全职妈妈，去年与丈夫发生了一次激烈争吵，丈夫对其拳脚相加，此后便经常对小芳谩骂、侮辱甚至殴打，使其身心受到严重伤害。小芳顾及年幼的孩子，决定维持完整的家庭，同时又急需制止丈夫的家暴行为。此时，申请人身安全保护令就是最佳的权利救济方式。

那么，人身安全保护令具体应该怎样申请呢？家庭暴力受害人作为申请人，以施暴者为被申请人，向二人居住地、家庭暴力发生地的基层法院提出申请。申请应当以书面方式提出，书面申请确有困难的可以口头申请，由法院记入笔录。具体到本案，小芳可以请求法院禁止丈夫实施家庭暴力、责令其禁止可能影响小芳和孩子正常生活、学习的行为。

许多家庭暴力受害人是患有智力残疾的无民事行为能力人、限制民事行为能力人，或是因受到强制、威吓等原因无法申请人身安全保护令的，根据反家庭暴力法规定，其近亲属、公安机关、妇联、居委会、村委会、救助管理机构可以代为申请。

但实践中，还存在因年老、残疾、重病等原因致使受害人不敢或者不能亲自申请的情况。为最大限度保障特殊困难群体的权益，《规定》对代为申请的情形进行了适当扩充，明确“年老、残疾、重病”等情况，在尊重当事人意愿的前提下，可以由相关部门代为申请。对于代为申请的主体，增加了民政部门、残疾人联合会、依法设立的老年人组织等，以充分调动全社会力量，保障其人身生命安全。

人身安全保护令自作出之日起生效，有效期不超过六个月，失效前可以申请撤销、变更或者延长。法院作出人身安全保护令后，被申请人应严格遵守，不再实施家庭暴力。如果被申请人在保护期内仍然实施家庭暴力，不仅是对受害人人格权的再次侵害，也是对司法权威的漠视。对此，《规定》进一步明确，被申请人违反人身安全保护令，符合刑法有关规定的，以拒不执行判决、裁定罪定罪处罚，切实增强人身安全保护令的权威性。

4.离婚认定不能仅依据保护令

在离婚纠纷中认定家庭暴力行为会产生很多法律后果，实施家庭暴力是判决离婚的法定事由之一，施暴方根据案件具体情况可能丧失子女抚养权，其在财产分割上也可能面临少分财产。离婚诉讼中，实施家庭暴力的当事人可以认定为过错方，无过错方有权要求过错方进行离婚损害赔偿，即物质损害赔偿和精神损害赔偿。

那是不是申请人依据法院作出的人身安全保护令起诉离婚，法院就会认定另一方存在家庭暴力行为？答案是否定的。人身安全保护令的目的在于制止正在发生或者可能发生的家庭暴力，要求便捷快速，与诉讼中经过采信证据、认定事实，存在本质不同。同样是对家庭暴力事实的认定，人身安全保护令案件证明标准较离婚案件要低。有些人身安全保护令针对的是面临家庭暴力现实危险的情况，即只是有发生家庭暴力的现实危险，此种情况下更不能以签发人身安全保护令为由简单认定家暴事实。

具体而言，家庭暴力受害人向法院申请人身安全保护令，可以提供电话录音、微信聊天记录等证明自己存在被家暴的事实或现实风险，法院只要认为存在家庭暴力较大可能性，即可作出人身安全保护令。但在离婚诉讼中，受害方若想实现自己的诉讼请求，必须就家庭暴力事实进一步举证，比如公安机关的出警记录、告诫书、伤情鉴定意见，或者记录家庭暴力发生、解决过程的视听资料等。

在人身安全保护令案件或者离婚案件中，实施家庭暴力的一方总是对自己的暴力行为提出各种辩解，以对方有错在先作为借口，但是任何理由都不是实施家庭暴力的借口，认为家暴行为情有可原的想法是完全错误的。

遭遇家庭暴力，受害者要第一时间向公安机关求助，也可向加害人或自己所在单位、当地村居委会、妇联等求助，报警求助的保留报警回执，必要时可申请公安机关出具家庭暴力告诫书；还要及时就医或鉴定伤情，妥善保留诊疗记录、病历资料等；并注意留存相关视频资料、录音等。以上证据均可作为申请人身安全保护令及离婚诉讼中证明对方存在家庭暴力的依据。

制止家庭暴力是全社会的共同责任。除了制度法律层面的支撑，人们还应把制止家暴视为一种道德自觉，及时对受害者施以援手，家庭成员之间要互相尊重、关怀，增强家庭责任感，共同促进家庭和谐、社会稳定。

（作者单位：北京市昌平区人民法院）

充分发挥不同立法形式的作用

2022-07-28

法律制定以后不能一成不变，而应随着社会的发展、变化，适时地进行调整。全国人大常委会2022年度立法工作计划提出，“在确保立法质量的前提下加快立法工作步伐，统筹立改废释纂，发挥不同立法形式在完善中国特色社会主义法律体系中的作用”，这里的“立改废释纂”是我国立法的主要形式。发挥好其各自作用，是增强法律与社会的适应性，以及法律之间的系统性、整体性、协调性的重要手段。

党的十八大以来，我国立法形式不断丰富，立法活动日益规范，推动中国特色社会主义法律体系持续完善。“立”是指制定新法，主要围绕重点领域、新兴领域、涉外领域等，聚焦法律体系的短板、缺项。“改”是指修改法律，主要是对不符合实际、不适应经济社会发展需要的法律条文及时进行变更。修改法律，既可以是对单部法的个别修改，也可以是对多部法的“打包”修改；既可以是法的全面修改，也可以是对个别条文的修改。在中国特色社会主义法律体系形成后，修法成为完善法律体系的常态化方式。“废”是指废止旧法，就是废止不适应经济社会发展要求的法律规定，发挥促进法律体系新陈代谢的重要功能，例如，适应新时代社会治理的要求，我们废止了有关劳动教养、收容教育等法律规定和制度。废止旧法，既可以采取单项废止的形式，也可以采取批量废止的形式，包括专项清理和定期清理。“释”是指立法解释，即对法律条文的含义作出具体解释，进一步明确法律条文的内涵要旨、适用情形、适用范围等。立法解释属于一种特殊的立法形式，是在保持法律制度稳定的前提下，促使其适应经济社会的发展变化。“纂”是指编纂法典，针对某一领域相互关联的法律进行整合、修改、补充，使之形成一个有机整体，推动法律规范的集成化、体系化、典范化。例如，编纂民法典是我国法典编纂活动的一次成功实践，充分体现了立法规律。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。当前，行政法、社会法、教育法等领域都在进行法典编纂的探索和论证。除此之外，在立法实践工作中，还有授权决定、改革决定等立法形式，对推动先行先试的改革发挥着重要作用。

统筹运用立改废释纂等多种立法形式，发挥不同立法形式在完善中国特色社会主义法律体系中的重要作用，应当把握立法规律，完善相关机制。

首先，应当把握立法需求与立法供给相平衡的规律。法律制度是由立法机关制定且服务于社会整体的公共产品或称为集体物品。立法需求来源于社会需求和制度需求，应当符合利益关系、利益格局和资源配置的制度化变革需要。只有立法满足了社会需求，实现社会需求的目标，才能起到规范社会关系的目的；如果立法总是过于滞后于经济社会需要，不能准确反映和实现社会需求，那么经济社会的发展将失范，也就无法达成经济社会关系的规范化状态。因此，立改废释纂应当在立法需求与立法供给之间寻求平衡。当前，在把握立法需求时，要既注重“大块头”，也注重“小快灵”，从“小切口”入手，使得立法的补充作用、灵活功能得到充分彰显，解决老百姓关注的现实问题。

其次，应当把握法制统一与改革创新相契合的规律。一方面，与当前的改革相适应，我国法律制度的变革也呈现渐进性和试验性的特点；另一方面，维护法制统一是立法应当遵循的首要原则，关涉维护国家法律体系的统一、稳定。立改废释纂，尤其是立法中的授权决定、改革决定，既要坚决维护法制统一原则，也要兼顾改革创新的先行先试需要，从而把改革决策同立法决策更好地结合起来，通过作出授权决定、改革决定，保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。

再次，应当完善立法评估机制。立法评估主要是对立法的必要性、合法性、科学性、可行性、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估判断，并将评估结果作为立法工作重要参考，其目的在于通过评估成果的转化，促进立法质量的提升。具体采取何种立法形式，应当结合立法评估成果来决定。因此，应当建立科学完整的评估体系，通过动态研究立法评估数据库，持续跟踪研判经济社会对立法的需求，克服法律的滞后性。

准确理解把握《监察法实施条例》中关于案件审理工作的规定（三）

准确理解把握《条例》关于监察处置工作的新要求

2022-07-27

案件审理部门在处置工作中承担着重要的职责，其中包括对被调查人、涉案人员和涉案财物提出处理意见，制作政务处分决定和其他监察文书，提出撤销案件的建议，承担复审、复核工作等。《条例》吸收国家监察体制改革以来的实践成果，对监察处置工作予以完善，提出了新要求。现重点介绍以下三个方面的新要求。

（一）关于惩治行贿问题的新要求。坚持受贿行贿一起查，是党的十九大作出的重要决策部署。随着反腐败斗争不断深入，单纯只打击受贿，而不处理行贿，行贿人可能越来越大胆，越来越猖獗。实践中，有很多行贿人是“屡犯”“惯犯”，如不坚决惩处，会严重影响反腐成效。因此，必须坚决斩断“围猎”与甘于被“围猎”利益链，把受贿行贿一起查真正落到实处。《条例》对惩治行贿问题作出规定，完善了批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等处理方式，提高打击行贿的精准性、有效性，释放了坚决查处行贿的强烈信号。2021年7月，中央纪委国家监委机关会同其他中央有关单位联合印发的《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》（以下简称《意见》），专门就严肃惩治行贿行为提出了具体要求，可以同《条例》结合起来理解，重点解读以下两个方面问题。

一是要综合考量，精准处置，对行贿人提出处理意见。坚持受贿行贿一起查并不等于同等处理，要统筹运用纪律、法律、行政、经济和政治思想等多种惩治手段和教育转化方式，综合施策，分类处理。纪检监察机关在对行贿人提出处理意见时，要在实事求是、查清违纪违法犯罪事实基础上，综合考虑行贿金额、次数、发生领域以及行贿人的主观恶性、造成的危害后果、认错悔过态度、退赔退缴等因素，精准提出处理意见，严格掌握从宽处理政策。如行贿人具有《监察法》规定的可以提出从宽处罚建议的法定情形，监察机关可以在移送起诉时依法向司法机关提出从宽处罚建议。此外，对于依法不移送司法机关的行贿人，如属于监察对象的，纪检监察机关可以综合运用党纪政务处分或者组织处理；对其他人员可以采取批评教育、责令具结悔过，或者移交给相关单位由其作出行政处罚等方式进行处理。同时应当将《条例》第207条与第190条的规定结合起来理解，案件承办部门在移送审理时，要对包括行贿人在内的涉案人员提出处理意见，案件审理部门要对此审核把关。

二是要加强追赃挽损工作。纪检监察机关在办理贿赂案件中，要积极履行追赃挽损职责，尽力追缴违法犯罪所得，最大程度为国家挽回损失。行贿人或者第三人代为持有、保管的赃款赃物，无论是否实际交付，包括在案发前退回的，均应追缴。同时，《条例》第207条规定，对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物及孳息，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔。对此，《意见》与《条例》的表述不同，《意见》表述为“对于行贿所得的不正当财产性利益，依法予以没收、追缴或者责令退赔”，《条例》表述为“对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物和孳息，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔”。《意见》重在突出强调要对不正当财产性利益进行追缴，针对的是财产性利益，体现的是追赃全面彻底的要求。因此，二者并不矛盾。《条例》强调的重点是手段的非法性，不仅限于已认定涉嫌行贿犯罪的行为所取得的财物及孳息，因为这类财物和孳息本就需要移送司法机关，依据刑法、刑事诉讼法的规定予以处理；考虑到实践中对行贿行为定罪较少，大量行贿者“以小额投入牟取巨额不正当利益甚至是非法利益”，为全面惩治违法犯罪，不让违法犯罪者在经济上占便宜，此处的“非法手段”，还应包括虽不构成犯罪、但明显具有非法性质的手段。实践中，要严格执行现有规定，让行贿者为其错误付出代价，同时注意把握好类案处理的平衡，避免出现畸轻畸重的问题，避免对不当利益把握不准，防止执纪执法的简单化、扩大化、一刀切。

（二）关于审理阶段提出撤销案件建议的新要求。监察机关在调查过程中，发现立案依据失实，或者没有证据证明存在违法犯罪行为，不应对被调查人追究法律责任的，应当及时终止调查，决定撤销案件，这是监察工作坚持实事求是原则的鲜明体现。《监察法》第45条和《政务处分法》第44条都对撤销案件作出相关规定。此次《条例》第197条和第206条又对此进行了细化。其中，《条例》第206条主要对监察机关撤销案件程序要求作出规定，《条例》第197条则对案件审理阶段审理部门提出撤销案件建议作出明确规定，即“案件审理部门经审理认为现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为，且通过退回补充调查仍无法达到证明标准的，应当提出撤销案件的建议”。从立法上确立了案件审理部门可以提出撤销案件建议这一重要制度。

实践中，在审理阶段提出撤销案件建议时，需要注意以下三个具体问题。第一，在案件审理阶段提出撤销案件建议必须满足两个条件：一是现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为，二是通过退回补充调查仍无法达到证明标准。第二，退回补充调查的次数和提出撤案建议的期限。关于退回补充调查的次数，《监察法》《监督执法工作规定》等其他文件均没有明确规定。关于提出撤销案件建议的期限，考虑到《条例》第185条规定，对被调查人没有采取留置措施的，应当在立案后一年以内作出处理决定；对被调查人解除留置措施的，应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。案情重大复杂的案件，经上一级监察机关批准，可延长不超过六个月。在上述调查期限内，未能完成补充调查工作的，案件审理部门可以提出撤销案件的建议。第三，提出撤销案件建议的程序。案件审理部门提出撤销案件的建议应当经过监察机关集体审议，由案件承办部门按《条例》第206条的规定进行办理。

（三）关于复审、复核工作的新要求。《监督执纪工作规则》第59条规定了“复议、复查”，申诉主体是党员；《政务处分法》第五章规定了“复审、复核”，与《监察法》第49条关于复审、复核的规定相衔接，申请主体是公职人员。上述规定都体现了纪检监察机关一以贯之坚持实事求是、有错必纠和充分保障被审查调查人权利的工作要求。此次《条例》第210条、第211条对复审、复核工作的程序、时限和要求等作出了进一步细化。重点解读以下两个方面。

一方面，关于复审、复核的程序，需要重点把握以下五个问题：一是明确上一级监察机关的复核决定和国家监察委员会的复审、复核决定为最终决定。二是复审、复核机关是各级监察机关。公职人员对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，只能向作出政务处理决定的监察机关申请复审，进而向上一级监察机关申请复核，不能向其他机关提出复审、复核申请。三是复审、复核程序和时限要求。复审是复核的前置程序，未经复审的，不能提出复核申请。根据《条例》规定，公职人员可以在收到处理决定之日起一个月内，向作出决定的监察机关申请复审，复审机关应当在受理后一个月以内作出复审决定；公职人员对复审决定仍不服的，可以在收到复审决定之日起一个月内，向上一级监察机关申请复核，复核机关应当在受理后二个月以内作出复核决定。四是复审、复核的处理结果。《政务处分法》和《条例》规定了复审、复核的处理结果，包括撤销、变更或者维持原政务处理决定三种情况。复审、复核机关应当依法审查，严格按照法定情形作出相应的复审、复核决定。五是明确要求复审、复核与调查审理分离，原案调查、审理人员不得参与复审、复核。

另一方面，关于复审、复核期间政务处分决定的效力，需要重点把握以下三个问题：一是政务处分决定自作出之日起生效。这是法律法规明确规定的，而不是以送达被处分人为生效条件。政务处分决定生效后，有关机关、单位即应当根据被处分人受到的处分，依法、及时作出相应处理。二是复审、复核期间不停止原政务处分决定的执行。政务处分决定是监察机关按照法定权限和程序对违法公职人员作出的处置决定，具有法律约束力，而不受被处分人申请复审、复核的影响。被处分人申请复审、复核主要基于其主观认识和判断，并不意味着政务处分决定确有错误。如果被处分人提起复审、复核就停止原政务处分决定的执行，会造成政务处分决定效力中止的后果，影响政务处分工作秩序和效率。三是政务处分决定被撤销，意味着该决定自作出之日起即无效，应当依法恢复该公职人员的级别、薪酬待遇，按照原职务、职级、衔级等安排相应的职务、职级、衔级，并在原政务处分决定公布范围内为受处分人恢复名誉。

生前预嘱首次入法意味着什么

2022-07-27

当罹患重症、生命走向终点时，是希望被插管、上仪器得到全力抢救，还是拒绝治疗、平静地给生命画上句号？近日，深圳率先在我国将生前预嘱以立法的形式确立，这意味着，从明年起，该地区的人们能提前决定自己临终时的医疗手段。对于临终患者的家属来说，生前预嘱也能让他们迈过心理的坎——尊重患者意愿。那么，什么是生前预嘱？它会给临终病人带来什么？又该如何订立生前预嘱呢？

与遗嘱或安乐死都不同

近期，广东省深圳市七届人大常委会第十次会议表决通过了《深圳经济特区医疗条例》修订稿。其中，第七十八条提及的生前预嘱制度受到广泛关注。值得注意的是，这是我国首个将生前预嘱以立法形式确立的条款，将于2023年1月1日起正式施行，深圳也将成为我国首个实现生前预嘱立法的地区。

生前预嘱是指具有完全行为能力的人事先订立的，明确其在患有不可治愈的伤病末期或者临终时，可自主决定采取或者不采取插管、心脏复苏等创伤性抢救措施，使用或者不使用生命支持系统，进行或者不进行原发疾病的延续性治疗等医疗措施的指示文件。

现实生活中，有人会认为生前预嘱与安乐死类似，甚至直接将两者等同。实际上，虽然都可以达到让病人在生命终结时减少痛苦的目的，都带有“尊严死”的味道，但两者截然不同。设立生前预嘱的主要目的，是让医院和医生避免无谓抢救，让患者能以一种平静、不那么痛苦的状态走向死亡；安乐死则是要医护人员直接以无痛苦方式终结病人的生命。相比之下，前者选择不使用生命支持系统，如心肺复苏术、人工呼吸机等人工设备，体现了病人在生命权选择上的自主性。

可以明确的是，安乐死在我国是非法的，因其本身存在诸多法律风险与道德争议，甚至可能被不法分子利用。目前，仅有荷兰和比利时等少数国家通过了安乐死立法，但大多数国家的法律对生前预嘱少有禁止。

在国外，1976年，美国加州率先通过《自然死亡法案》，使美国有了全球首个生前预嘱相关法律。随后，加拿大、韩国、日本等相继出台了类似法律。

也有不少人将生前预嘱等同于遗嘱，其实并非如此，二者的法律地位、法律适用以及司法实践都大相径庭。遗嘱是遗嘱人生前按照自己的意思和想法处分自己财产的行为。自然人可以依照民法典的规定，用立遗嘱的方法，处分个人死后遗产。在遗嘱中，可以将遗产指定由法定继承人中的一人或者数人继承。自然人也可以通过遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人，即遗赠。根据法律规定，遗嘱方式包括自书遗嘱、代书遗嘱、打印遗嘱、录音录像遗嘱、口头遗嘱、公证遗嘱。

而生前预嘱的内容则比较单一，其适用的范围只在医疗领域。也就是说，预嘱的内容仅包括使用何种医疗方式、医疗照护以及是否使用生命支持系统等具体的医疗措施。此外，两者的生效时间也有区别，遗嘱的生效时间为遗嘱人生理死亡或拟制死亡时；而生前预嘱则是预嘱人（患者）在不可治愈的伤病末期或者临终时即可生效。

临终医疗由患者本人定

我国宪法第33条规定，国家尊重和保障人权。民法典也有规定，自然人享有生命权。生前预嘱的本质，是尊重临终患者对医疗护理的自主权，即自己决定对其生命存亡采取何种医疗措施，这也是保障和发展生命权的表现。

民法典第1219条规定，医务人员在诊疗活动中应当向患者说明病情和医疗措施。需要实施手术、特殊检查、特殊治疗的，医务人员应当及时向患者具体说明医疗风险、替代医疗方案等情况，并取得其明确同意；不能或者不宜向患者说明的，应当向患者的近亲属说明，并取得其明确同意。由此可见，患者依法享有知情同意权，在临终前做取舍决定，原则上应由患者自我决定其医疗措施，即使紧急情况下，只要患者有能力便由其自己决定；而由患者的近亲属或医生决定采取相关医疗措施的只是少数情况。因此生前预嘱制度与法律规定的价值理念相符，这样既便于后期的执行，也能避免一些不必要的争执和纠纷。

现实生活中经常出现这样的难题：医生有着救死扶伤的天职，家属要考虑孝道和亲情，难以抉择为病患实施哪种医疗措施。王女士的母亲被查出癌症晚期后，一共进了4次医院，最后治疗的日子里每天都躺在病床上，插着气管、导尿管，同时还要经受化疗的痛苦，吃不下任何食物。王女士和兄弟姐妹也知道，母亲已经没有走出医院的可能，但谁也说不出“放弃”二字。一系列的努力并没有延长母亲的生命，老人没几天就离世了。

对于像王女士母亲这样的重疾终末期患者，提供生命支持治疗医疗服务不过是延缓其痛苦的濒死期，这对治疗病人的原发病或恢复生命本身意义不大。而且，治疗会产生较大痛苦和高昂费用。终末期患者往往已经意识不清，无法自主选择安宁疗护，只能让直系亲属签字，这对家属来说会产生巨大的心理压力。如果病人立下生前预嘱“不要做无谓抢救”，家属和医院也应该尊重其意愿，让病人平静地走完余生。也就是说，生前预嘱实现了将临床上近亲属替患者临终前做取舍决定，变为由患者本人做取舍决定。

订立具体流程有待明确

当前，关于生前预嘱的法律细则尚未制定，具体流程有待明确。一般来说，有民事行为能力的成年人都可以签署生前预嘱，在意识清楚的状态下与家人、医生、律师等一起讨论，充分了解后形成共识，并作出决定。笔者建议，首先可参考民法典继承编中对于订立遗嘱的要件和要求，例如打印遗嘱应当有两个以上见证人在场见证等。生前预嘱的内容应明确具体，并且有相应的专业医疗人员、法律人员进行指导。这样既便于后期执行，也能避免一些不必要的争执和纠纷。

其次，建议公证机构成立预嘱备案中心，以电子化方式保存当事人的预嘱，逐步与卫生部门打通信息，增加操作的便捷性。如此通过公证形式订立生前预嘱，不但能充分发挥公证机构职能作用，还能产生正面的社会效应。

事实上，生前预嘱在我国民间已有先例。“北京生前预嘱推广协会(LWPA)”于2013年6月25日成立，是由北京市卫生局主管，经北京市民政局批准正式登记注册的公益社团组织。作为我国第一个推广“尊严死”的公益网站，它推出了供中国大陆居民使用的生前预嘱文本“我的五个愿望”，通过扫描二维码来填写。“我的五个愿望”只是生前预嘱的一种形式，生前预嘱可以有很多形式，比如口头表达或者录音录像。当然预嘱也是可以更新的，应当以设立的最后一份为准。

推行过程或将面临挑战

生前预嘱目前仍处于推广初期，在此过程中还存在一些难题。在医学上，对生命终末期状态的研判存在争议。生前预嘱主体在签署预嘱后，当其生命进入终末期抑或临终时，对该预嘱的执行会带来主体死亡的结果，并且上述结果具有不可逆性。由此，对于主体生命是否进入终末期的判断就显得至关重要。现代医学普遍将脑死亡作为判断生命死亡的标准，但对于生命是否处于终末期状态的判定仍存在不同声音。

生前预嘱立法中所涉及的医学概念，宜通过医学标准规范加以规定才具有可行性。此外，生前预嘱的适用范围不宜过宽，这样有利于从法律上阻止家属、关系人、代理人因对权利的滥用而损害病患的最佳利益，也可以防止安乐死透过生前预嘱制度合法化的倾向。例如，当患者处于不可治愈的伤病末期或者临终时，应当由医院的专业医疗人员对患者的身体状态做出评测。

值得注意的是，尽管现代医疗技术发展迅速，但仍然有许多疾病无法得知其发病原因、病程等，即使是专业医务人员也无法做到对生命终末期的准确判断，甚至在实践中也出现过不同医生针对同一病人生命状态作出不同研判的情况。同时，新的药物、治疗方法不断被研发，因此对于生命是否处于终末期的判定也需用发展的眼光去审视。

除医学难题之外，生前预嘱的推行在伦理层面也将面临挑战，医疗自主权的“自主”程度难以界定。医疗自主权作为人的基本权利之一，是主体签署、被执行生前预嘱的基础和前提，但我国传统文化注重个人与家庭的联系，重视孝道，因此患者的医疗自主权不可避免地受到家属的影响。

医疗实践中的困难让一些人对患者医疗自主权的自主程度产生疑问。有人坚持绝对自主的观点，即患者的医疗自主权在充分知悉病情的情况下，对医疗措施的选择完全由自己决定，不受来自近亲属的影响。更多人则认为，患者的医疗自主权其实是一种关系型自主，患者生死的医疗选择不仅关系到本人，也对患者所在家庭产生重大影响，因此患者的医疗自主权应该考虑其近亲属的意见，在一定范围内行使。

当前，虽然生前预嘱接受度不高，但随着老龄化程度逐渐加剧，生前预嘱有着巨大的、潜在的社会需求，可以减轻患者的痛苦，一定程度上减少医疗资源浪费，使患者的离世从“生死两相憾”变成“生死两相安”。

以立法方式明确生前预嘱，给患者的临终抢救决定权带来了可靠保障。但也要看到，生前预嘱的完善和普及还有很长的路要走，需尽快制定细则，规范相关标准和流程。另外，在具体落地方面也有很多问题需要解决。由于涉及诸多法律和医学专业问题，患者理解有难度，在签署生前预嘱前需要专业的指导与服务。更重要的是，生前预嘱入法要避免被恶意利用，比如临终抢救的医疗开支很大，要谨防保险公司夸大生前预嘱的作用，也要谨防一些家属故意误导患者等。

总体来看，地方立法生前预嘱，拓展了依法保障生命权的空间。尽管有关规则尚未成熟，但此次地方立法创新具有前瞻性引领作用，能够逐步提升大众对安宁疗护的心理认同，为我国探索生前预嘱的科学模式累积经验，最终让每位患者都有权选择自己的临终抢救方式，能够从容和有尊严地离世。

（作者单位：北京市昌平区人民法院）

提高运用法治思维和法治方式的能力

2022-07-20

领导干部是全面依法治国的重要组织者、推动者、实践者。习近平总书记指出：“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。”坚持以习近平法治思想为指导，加快推进法治中国建设，要坚持不懈抓牢抓紧领导干部这个“关键少数”，以有力举措确保领导干部带头尊法学法守法用法，不断提高运用法治思维和法治方式的能力和本领，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断取得新成效。

抓“关键少数”体现全面依法治国的内在要求。法治是中国共产党和中国人民的不懈追求。中国共产党领导人民为追求法治、探索法治、建设法治、推进法治、厉行法治进行艰辛奋斗，走过了不平凡的历程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策、提出一系列重大举措，推动新时代中国特色社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就，同时积累了宝贵经验。其中一个重要方面，就是全面依法治国要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部是否具有运用法治思维和法治方式的能力，直接决定着推进全面依法治国的成效，也直接决定着法治能否成为我们党治国理政的基本方式。全面依法治国，需要各级领导干部把依法办事理念根植于头脑中，自觉用法律厘清权力边界，用法律约束权力行使，用法治保护人民群众的合法权益，确保严格按照法定权限和程序行使权力，不断推进各项治国理政活动制度化、法律化。

抓“关键少数”体现推进法治建设的客观需要。习近平总书记指出：“在我们国家，各级领导干部的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确领导干部做尊法学法守法用法的模范，是实现全面依法治国目标和任务的关键所在，采取一系列举措聚焦“关键少数”，推动领导干部法治意识显著增强、法治素养持续提高。例如，建立法律顾问制度、设立公职律师，完善党政部门依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，等等。新形势下，加快推进法治建设，需要各级领导干部进一步强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，不断提升决策科学化、民主化、法治化水平。

抓“关键少数”能更好发挥领导干部的重要作用。当前，人民群众的民主意识、法治意识、权利意识普遍增强，全社会对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈。各级领导干部应主动适应新时代全面依法治国工作要求，更好发挥“关键少数”对全党全社会的风向标作用，带动尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求和自觉行动。这就需要领导干部做到守法律、重程序，做到法定职责必须为、法无授权不可为，保护人民合法权益，自觉接受监督。树立正确用人导向，坚持把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。压紧压实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规对不履行或不正确履行职责的予以问责，确保各级领导干部把责任担起来、把职责履行好。

（作者为北京大学法学院教授）

在法治轨道上推进市域社会治理现代化

2022-07-19

习近平总书记指出，要“坚持共建共治共享方向，聚焦影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题，深入推进市域社会治理现代化，深化平安创建活动，加强基层组织、基础工作、基本能力建设，全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施,是国家治理的重要基石。改革开放40多年来，随着我国经济社会不断发展和城镇化水平不断提升，各类要素越来越向市域聚集，市域社会治理愈益成为国家治理的重要维度和基础性工程，推进市域社会治理现代化的重要性和急迫性更加凸显。

党的十九届五中全会提出：“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》在“推进社会治理法治化”部分中明确提出，“推进多层次多领域依法治理”，“开展市域社会治理现代化试点，使法治成为市域经济社会发展的核心竞争力”。法治是治国理政的基本方式，市域社会治理需要在法治层面率先突破。从实际情况看，对于一些重大矛盾风险、疑难复杂问题，基层往往很难解决，而市域层面具有较为完备的社会治理体系，在法律政策手段等方面统筹能力更强，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力。综合运用法治思维和法治方式解决市域社会治理中的重大矛盾问题，全面提升市域社会治理的法治化水平，在法治轨道上推进市域社会治理现代化，是落实国家治理顶层设计的重要抓手和突破口，也是全面贯彻落实习近平法治思想的必然要求。

在法治轨道上推进市域社会治理现代化，关键要以习近平法治思想为指导，坚持党对市域社会治理的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，加快形成法治完备、行政高效、自治发达、科学智能的治理格局。在此进程中，需要把握好以下几个方面。

完善市域社会治理制度规范体系。“小智治事、中智治人、大智立法”。要以法律制度为依托来构建完善的市域社会治理制度体系，充分发挥地方性法规、地方政府规章在市域社会治理中的作用，充分发挥地方立法权在推进市域社会治理现代化中的作用。区别于以往的立法确认、服务改革，把握新时代改革与法治的关系，以地方立法引领市域社会治理的改革。根据立法法的相关规定，着眼良法善治，加强市域社会治理的制度供给，在确保法治统一的同时，善用地方立法权解决地方治理中的差异性难题，完善市域社会治理的制度规范。中央立法必然要兼顾全局，地方立法则能够着眼一域，应充分运用相应立法权，依据上位法的精神、结合地方实际特点，制定体现市域特色、符合市域实际的良法，形成更具针对性、操作性、有效性的市域社会治理制度规范体系。在这一过程中，必须处理好中央立法与地方立法的关系，为执法、司法和守法提供确定性规范指引，增强地方性法规、地方政府规章的可操作性，为市域社会依法有效治理提供支撑和保障。

构筑市域社会矛盾纠纷多元化解机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，发展矛盾纠纷多元化解机制，促进社会和谐稳定。通过发挥市一级的统筹协调以及资源优势，构建行政机关、检察机关、审判机关、仲裁机构以及基层调解组织之间的沟通协同机制，有效应对城乡区域发展过程中各类新型社会矛盾风险的挑战，依法有效化解社会矛盾纠纷。着力防范化解重大风险，将市域作为防范化解风险的关键层级，健全风险识别预警、内部防控、协同化解、应对处置等机制。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，将新时代“枫桥经验”的生动实践从县域扩大到市域、从民事纠纷拓展到行政和刑事纠纷、从诉前为主延伸到审判执行的全过程，妥善化解各种社会矛盾纠纷。立足涉农审判服务“三农”，统一城乡居民人身损害案件赔偿标准，依法审理好食品药品、安全生产、交通安全、产权保护等案件，积极传递民生司法温度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

搭建市域社会治理法治化的保障体系。实现市域社会治理法治化，离不开一支高素质的法治工作队伍，包括处在法治实践最前沿的法治专门队伍和法律服务队伍。针对满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求存在体系性不足问题，着眼保障市域社会治理现代化发展的目标，完善公共法律服务体系，引导法律服务工作者坚持正确的政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。拓展公共法律服务的途径，大力推进公共法律服务实体、热线、网络三大平台建设，使其成为人民群众获取公共法律服务的窗口和渠道。丰富公共法律服务的内容，立足于人民群众的差异性和多元化需求，重点开发并提供公共法律服务。保证公共法律服务人才和机构的供给，地方人民政府应根据实际情况，通过政府服务、政府间协议、特许经营、合同承包、补助补贴等方式提升公共法律服务的能力和水平。创新公共法律服务评价机制，统一公共法律服务质量标准，对公共法律服务作出客观、公正评价，通过激励机制激发公共法律服务工作者的工作积极性。

构建市域社会治理法治化的科技支撑体系。以新型信息技术为代表的各种新技术蓬勃发展，为市域社会治理法治化提供了新机遇和新动能。科技与法治的结合，生动体现了市域社会治理中工具理性和价值理性的统一。在科技发展的推动下，市域社会治理体系呈现更加开放的形态，包括治理的主体、方式、监督和反馈等各个环节。为此，应在厘清科技应用法律边界的基础上，将技术贯穿于市域社会治理的立法、行政、司法、守法各个环节，形成上下贯通的科技支撑体系，为市域社会治理法治化提供坚实保障。科技手段能够提升制度形成的科学性、行政执法的精准性、司法审判的合理性、普法守法的有效性，并能有效提供更加多元、更加优质、更加便捷的法律服务。充分发挥科技支撑作用，提高市域社会治理法治化水平，加深对市域社会运行的规律性认识，让技术更好地服务城市居民的美好生活，同时让法治借助技术切实助力市域社会治理现代化。

（作者：张红哲，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

如何坚持和完善民主决策制度

2022-07-14

决策是人类社会现象中的普遍现象，不管是个人还是公共组织，不管是社会组织还是国家，都面临着决策问题。决策是为了实现某些特定目标，借助于一定的科学和手段，从多个备选方案中选择最优方案并实施的过程。换言之，决策必然包含着“策”即多个备选项，也包含着“决”即选择最终方案。民主决策意味着在决策过程中坚持民主理念，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。

2021年《中国的民主》白皮书指出，民主决策是全过程人民民主的重要一环。在当下，中国的民主决策具有科学的制度体系保障，民主决策蕴含着对决策民主化、科学化和法治化要求。在制度支撑下，民主决策实现了民主与集中、民主与科学、民主程序与决策效率的统一。

科学合理的决策程序、完备的制度设计，能够降低决策风险，保障民主决策机制有效、有序运转。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，必须健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。党的十九大提出健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。2019年5月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》，规定了决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四大程序机制，明确规定了重大行政决策应遵循三项基本原则，要求决策贯彻新发展理念，从实际出发，运用科学技术和方式，尊重客观规律；要求决策充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策；要求决策严格遵守法定权限和法定程序，保证决策内容合乎法律规定。行政处罚法、立法法等法律规定，行政机关作出影响公众合法权益的决策需要举行听证会，让利益关联者参与并进行利益表达和申诉。此外，相关法律对决策机关、决策承办单位、决策执行单位、参与决策的专家专业机构等各类主体，也规定了相应的法律责任。可见，中国的民主决策具有可靠的制度支撑。

在民主决策的效能方面，党的十八大以来，通过察民情、听民声、顺民意，群策群力、集思广益，越来越多来自基层的声音直达各级决策层，越来越多的群众意见转化为党和政府的重大决策，中国的民主决策体现出良好效能。一是实现了民主和集中的统一。以“十四五”规划的出台为例，全国人大工作开展网上征求意见后收到建议超过100万条，并通过专题调研、建言献策等广泛参与规划编制。之后，起草组综合各方意见，收集有关信息，起草阶段性政策文本。在阶段性政策文本形成后，向各方征求意见并修改，形成政策草案，再通过全国人大会议集体商讨决定，形成正式政策文件，真正实现了民主和集中的统一。二是实现了决策民主化和科学化的统一。通过广泛吸收民众、专家参与决策，能够最大范围收集分散的信息，克服信息不对称，克服个人决策的片面性与主观性。通过将不同的利益主体纳入决策过程并进行真诚理性的讨论，在公民沟通、交流、表达的基础上，就决策达成共识，不仅能够实现信息传递，还能通过群体间民主协商机制实现更高质量的利益诉求、信息的聚合，最终达成更加科学化的决策。三是实现了民主程序和决策效率的统一。从理论来说，引入民众广泛参与可能会降低决策效率，但是提前将利益相关者的态度考虑在内，可以降低多次决策、反复决策、决策失误的风险和成本，尤其是降低事后的相互掣肘。中国的民主决策，通过民主和集中的统一，通过寓科学于民主的过程，大多数重大决策能够以极高的通过率顺利表决通过。因此，民主决策在保证决策民主性的同时，也保证了决策效率和有效执行。

当下，我们需要继续提高深化和提高决策的民主化程度，从决策内容、决策者、决策辅助和决策机制上再下功夫。

对重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项必须落实民主的要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。公共决策对社会具有强烈的影响与作用，并且后果及影响一般比较重大，会影响到社会的共同利益和公民的直接利益，也深刻影响了人民群众对美好生活的向往。因此，对于人民群众那些直接关系自身现实生活需要的重要问题，必须巩固并扩大民主决策的基础，采取多种方式广泛听取社会公众特别是利害关系人的意见。对于合理意见要充分采纳，合法诉求要切实解决，对有重大分歧的问题要加强研究论证、反复协商协调，决不随意“走过场”。

提高领导干部民主决策的能力和水平。领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”，也是最后进行决策拍板的行为主体，必须不断提高民主决策的能力。公共决策涉及的信息是海量的，但是决策者只能在一个相对有限的时间精力条件下，追求一个各方面都比较满意的解决方案，这就强调领导干部必须在权衡中进行决策，坚持先“策”后“决”。一方面必须在决策过程中坚持民主协商，鼓励公民参与，不断健全与社会公众的决策沟通机制，将大部分“策”的工作交给社会、智库、下级和群众去做，拓宽“策”选择的范围。另一方面，也必须敢于决策、敢于决断，并敢于承担“决”的责任，坚持在民主决策的基础上提高决策判断力，提高引导民众的能力，对特别复杂的决策，敢于打破常规、创新工作思路。

不断完善和健全决策制度，增强民主决策的可操作性。目前决策民主化、科学化和法治化的原则要求已经确立，各级政府也认识到必须保障公民参与权利，但仍然缺乏具体制度的支撑。例如关于听证会的具体流程和决策的监督考核如何落实，目前尚缺乏可操作性的政策。因此，必须细化听证会的举办要求，建立启动听证会要求、参与会议人员选择、利益表达方式等方面的操作性指南。另外，建立健全决策后的制度，探讨建立信息反馈制度、决策评估制度、失误纠错制度、责任追究制度、巡视督查考核制度等，确保决策执行受到民主监督。

积极引入科技辅助民主决策。在大数据时代，决策者可以利用多种科技手段，科学分析人民群众的特殊需求和一般需求，更全面更准确地了解人民群众的所思所盼、所愿所求，及时回应群众关切。此外，通过建立健全大数据辅助决策机制，将现代的大数据分析应用与传统的调查研究方法结合起来，能进一步提升重大决策的科学性。政府可以从掌握的数据富矿中挖掘民众需求现状与规律，更快速利用专家资源与智库成果，切实提升政府决策的质量。

深刻把握全面推进依法治国总目标

2022-07-13

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），以“十个明确”系统概括习近平新时代中国特色社会主义思想核心内容，其中之一是“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。提出这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的重要意义。

准确理解全面推进依法治国总目标的基本内涵

法治兴则民族兴，法治强则国家强。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局，围绕全面推进依法治国总目标，抓住法治体系建设这个总抓手，以解决法治领域突出问题为着力点，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。

党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。对于这个总目标的基本内涵，可以从以下几方面来理解和把握。

坚持中国特色社会主义法治道路。方向决定道路，道路决定命运。全面依法治国，必须走对路。中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，是中国特色社会主义法治道路的核心要义，从根本上规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

以建设中国特色社会主义法治体系为总抓手。习近平总书记指出，“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系”。全面推进依法治国，必须牢牢抓住法治体系建设这个总抓手，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，不断开创法治中国建设新局面。

全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划。围绕总目标推进全面依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，把法治体系建设的任务要求贯彻到立法、执法、司法、守法各环节，落实到全面依法治国各方面。

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法律是治国之重器，法治体系是国家治理体系的骨干工程。一方面，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设法治中国。另一方面，必须坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，因为只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识，更好把制度优势转化为治理效能。

充分认识明确全面推进依法治国总目标的重大意义

明确全面推进依法治国总目标，既是对党领导人民努力开辟和拓展中国特色社会主义法治道路取得重大成就和宝贵经验的历史性确认，也是对党领导人民努力开创法治中国建设新局面基本规律的科学总结。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性地提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。把“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”列为“十个明确”之一，充分彰显了习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。

全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。在走什么样的法治道路、建设什么样的法治国家问题上不能含糊，必须指明全面推进依法治国的总目标和正确方向，统一全党全国各族人民认识和行动。全面推进依法治国总目标明确宣示了全面推进依法治国的性质和方向。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，必须牢牢把握中国特色社会主义这个定性，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系。

《决议》不仅对全面推进依法治国总目标作出明确表述，而且在有关部分阐述了全面依法治国的重要内容。如，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”“必须坚持中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论”“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。这些重要内容，丰富发展了全面推进依法治国总目标的理论内涵和实践要求。

以总目标引领法治中国建设迈出新步伐

统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，必须发挥全面依法治国的基础性、保障性作用，以总目标引领法治中国建设迈出新步伐。

坚持正确方向，加强党对全面依法治国的坚强领导。党的百年奋斗史充分证明，中国共产党是团结带领人民不断开辟和拓展中国特色社会主义法治道路的坚强领导核心。坚持和加强党的全面领导，是沿着正确方向加快建设法治中国、顺利实现全面推进依法治国总目标的必然要求和根本保证。要推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，具体落实到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。

坚持目标导向，加快建设法治中国。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要按照党中央提出的目标和部署，分步有序推进法治中国建设。到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成；到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。

坚持系统思维，统筹推进法治体系建设。要加快形成更加完备的法律规范体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治、维护稳定；要加快形成更加高效的法治实施体系，加强宪法实施和监督，完善严格执法、公正司法、全民守法等方面的体制机制，确保宪法法律全面有效实施；要加快形成更加严密的法治监督体系，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的有效监督；要加快形成更加有力的法治保障体系，切实加强组织、人才、科技、信息等方面的保障，为全面依法治国提供重要支撑；要加快形成更加完善的党内法规体系，构建覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。

坚持问题导向，深入推进法治领域改革。目前，我国法治体系还存在一些短板和不足，法治领域也存在一些突出矛盾和问题。深化法治改革是解决这些问题的根本途径。要围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。要健全社会公平正义法治保障制度，完善公益诉讼制度，健全执法权、监察权、司法权运行机制，加强权力制约和监督。要加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系，确保执法司法各环节、全过程在有效制约监督下进行。要完善法治人才培养体系，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。通过深入推进法治领域改革，在新征程上更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

（作者系中国社会科学院学部委员、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

以数字检察推进检察工作高质量发展

2022-07-08

立足新时代检察工作的出发点、落脚点、制高点，推进“数字赋能监督、监督促进治理”的法律监督模式变革，清晰定位数字检察工作发展路径，创新探索数字检察工作的模式变革。

通过专业化团队组建、穿透式监督实践、社会治理融入等不断强化数字检察实战效果。充分发挥检察信息情报中心的作用，建立已有数据共享清单，加强数字监督办案的机制建设，完善线索成案跟踪反馈机制，形成具有杭州特色的数字检察制度成果。

2022年6月29日，全国检察机关数字检察工作会议在浙江杭州召开。会议深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于数字中国建设的一系列重要指示精神，深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，对加快数字检察建设，以“数字革命”驱动新时代法律监督提质增效，更好以检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展作出部署。2021年，中央赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重大任务。杭州作为“重要窗口”省会城市，在新的起点上迈开了争当高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的新步伐，奋力打造世界一流的社会主义现代化国际大都市。在新的征程中，对标“四个杭州，四个一流”的要求，杭州检察机关主动扛起服务经济社会高质量发展的检察担当，推进检察工作高质量发展的杭州担当，立足当下攻坚突破，面向未来奋勇争先，持续在实施检察大数据战略上争创一流，努力打造数字检察工作的杭州范例。

勇当领跑者，坚决扛起实施检察大数据战略，推动检察工作高质量发展的“杭州担当”

牢固树立数字检察工作的“大格局”。最高人民检察院检察长张军深刻指出，大数据法律监督“无异于执法司法领域异常深刻的数字革命”。作为一项变革式的战略工作，数字检察的核心要义就在于“重塑变革”。重中之重，就是立足新时代检察工作的出发点、落脚点、制高点，推进“数字赋能监督、监督促进治理”的法律监督模式变革。在这一场跨越式的革新浪潮中，杭州检察机关坚决扛起数字检察工作的担当，作为杭州检察工作“两个担当”的重要内涵，在践行检察大数据战略，推动数字检察工作上主动作为，奋勇争先。

清晰定位数字检察工作的发展路径。深刻认识数字检察推动检察工作整体发展的引领性、整体性和撬动性，坚持实战导向，利用数据赋能持续提升法律监督的能力和水平。充分发挥数字检察“数据平台与建模平台”“技术平台和办案平台”“监督平台和治理平台”三大集成作用，全面推进专项监督工作深入实施，在多办案、办好案、办出有影响力可推广的数字监督案件上下功夫，实现从“办一案”到“牵一串”的跨越，提升整体监督质效，增强检察机关法律监督的权威性。

创新探索数字检察工作的模式变革。在办案中突出“融合”，积极打造数字办案单元，推进“刑事、民事、行政、公益诉讼检察四检一体”，打造融合式专班办案模式。在实战中突出“融通”，既观全局，深入、精准地挖掘涉及刑事拘留、涉企“挂案”、社区矫正、司法网拍等常规执法司法领域类案监督线索，建立数字化场景应用；又谋特色，立足杭州经济社会发展特点，在互联网、金融、民企、生态环境等方面，研发关系社会治理、民生所需的个案监督数字化场景应用。在监督中突出“融入”，聚焦深挖执法司法深层次问题，推动个案办理向穿透式类案监督、能动性系统治理递进跃升。通过发现批量监督线索，开展系统性、深层次的类案监督，更加深入、精准发现类案背后的社会治理隐患和难点堵点。立足职能为破解治理难题贡献“高含金量”的检察方案、检察智慧，积极协同有关部门完善机制、堵塞漏洞、解决问题，以更大的参与度、贡献度融入社会治理大格局，充分展现检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化上有力作为和关键作用。

敢为排头兵，积极用好数字检察监督先发优势，为探索完善法律监督模式变革提供“杭州经验”

变先发优势为领先优势。杭州数字检察工作起步较早，率先研发推广的非羁码、法治地图、禁业码等应用场景，入选了国家区块链特色领域“区块链+检察”试点，成为浙江省全域数字法治监督体系建设试点成员单位。当下，杭州检察机关率先建立融合式一体化信息研判格局，建立起检察信息情报中心，构建两级院信息数据研判一体化机制。目前，共受理包括省、市数字办案专项在内的各类分析任务55项，移交线索33.8万余条。注重盘活内部数据资源和攻克外部数据壁垒的“双管齐下”，依托全域数字法治监督体系建设试点，积极争取党委、人大的支持，多部门的协作配合，在杭州市检察院设立全域数字法治监督总数据仓，实现了数据共享和实时有效。目前，该数据仓已归集政务、政法数据源信息4000余万条，对接接口数据信息7.2亿条，涵盖公安、交警、交通运输、城管、市场监管、教育等20个部门77类信息。归集的数据源中，已经在各类场景分析及监督办案中应用数据源72类，应用率达93.2%，实时率达93%。

穿透式打击推动穿透式监督。在浙江省检察院部署的专项监督工作中，杭州检察机关在司法网络拍卖专项监督、人民法院行政非诉执行终本执行案件专项监督、社会保障及政府救助资金类案监督等3个专项上取得明显成效。特别是在司法网络拍卖专项监督中，以“带长租网拍”为突破口，共筛查案件3.77万件，发现存在虚假租赁重大嫌疑线索24条，以涉嫌执行判决、裁定滥用职权罪立案侦查5人，移送公安办理线索1件，通过大数据赋能办案实现了检察的穿透式监督，提升了监督刚性。

场景研发提升品牌优势。按照“个案办理—类案监督—系统治理”大数据法律监督路径，在落实浙江省检察院部署的专项监督工作同时，结合实际研发多个数字化场景应用，着力打造深层次大数据法律监督推进社会治理的“杭州样本”。目前，正在研发应用12个子场景，其中，法治营商环境共护、社保基金守护、国土资源智护、特定行业准入等4个子场景已经上线试运行，另有8个场景将在今年全面建成和推广。从应用场景延伸的空壳公司监督、耕地税监督等2个专项进入省专项监督一本账，临时用地监督、粮食生产功能区“非粮化”监督、特定行业准入监督等4个专项被浙江省检察院业务条线推广。

争做优等生，精心谋划“四融四创”，系统推进数字检察工作争创一流

注重布局、办案、统筹三者融合发展，在数字办案监督专项上争先创优。杭州检察机关在数字检察工作中坚持“党组管总、团队主战、部门主建”工作格局，形成兵团化推进、战区制落实的数字检察工作格局与氛围，实现了数字办案监督工作的最佳效果。“党组管总”要求基层院党组因势布局，根据自身特点和实际推进数字检察工作，一手抓规定动作，一手抓品牌创建，同时增强“一把手”斗争精神和斗争本领，带头办好案。“团队主战”要求办案专班和办案检察官落地办案，立足全院一盘棋，结合自身岗位实际，处理好数据核查、线索移送、监督成案等各项工作，确保实战实效。“部门主建”要求各条线各部门平衡统筹，调配好人力、精力、能力，抓好任务量的管理，确保重点突破。

注重贯通突破、穿透监督、系统治理三者融合发展，在“数字赋能监督、监督促进治理”上争先创优。抓贯通突破，实现了工作有牵头、行动有方案、办案有支撑，让数据、线索成功转化为实实在在的数字办案成果。抓强化穿透打击，深挖案件背后的刑事犯罪线索和职务犯罪线索，形成全链条打击、全方位治理。抓促进监督闭环，避免“后半篇文章”只做“一半”的现象，提升检察建议制发质量，建立数字办案实效“回头看”工作机制，切实让监督落地。

注重“找准切口、模式创新、全省共享”三者融合发展，在数字检察品牌创建上争先创优。复制“带长租网拍”专项监督办案的经验，在刑拘下行、多次行政处罚、行政强制隔离戒毒等专项监督过程中不断探索和找准数字监督领域的切入口，提升成案率。注重将信息情报中心大数据算力转化为侦查能力、审查能力与调查能力，以部门融合、人员融合、手段融合实现监督提质增效。推动“一域突破、全省共享”，不断应用和实践具有杭州特色的数字监督应用场景，立足手段可复制、经验可推广，争取研发推广主动权。

注重实战、制度、理论三者融合发展，在数字检察体系建设上争先创优。通过专业化团队组建、穿透式监督实践、社会治理融入等不断强化数字检察实战效果。充分发挥检察信息情报中心的作用，建立已有数据共享清单，加强数字监督办案的机制建设，完善线索成案跟踪反馈机制，形成具有杭州特色的数字检察制度成果。围绕“数字赋能推动法律监督模式重塑变革”“全域数字法治监督体系中检察机关作用”“构建严密法治监督体系”等重点课题，定期编发《杭州检察数字办案典型案例》，注重经验总结、应用分析与实务理论研究，不断提升品牌影响力。

（作者为浙江省杭州市人民检察院党组书记、检察长）

建设更加公正高效权威的社会主义司法制度

——全面深化政法改革成效综述

2022-07-08

重构权力配置和运行机制、进一步健全诉讼制度机制、完善便民利民改革举措……近年来，公正、高效、权威的社会主义司法制度加快建设，一系列具有标志性的政法改革成果，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

强化办案责任加强制约监督，提升执法司法公信力

一直以来，政法机关扭住司法责任制改革这个“牛鼻子”，持续健全执法司法制约监督体系，加快构建权责一致的执法司法权力运行新机制。

为了解决原来办案要层层报批、责任不清的问题，实行司法人员分类管理和司法责任制。“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案责任制，大大强化了办案人员的责任。

人民法院全面推行法官员额制，从原有21万余名审判人员当中，严格遴选12.8万余名员额法官，同时为法官配备一定数量的辅助人员，让法官聚焦审判核心事务，其他事务性工作交由辅助人员办理，各类人员各归其位、各尽其责。

政法机关积极探索建立健全执法司法权制约监督机制。巡回检察是检察机关对刑罚执行工作进行监督的重大创新。

长期以来，检察机关对监狱、看守所监督主要依据设置的驻监、驻所检察室进行监督。驻监、驻所的人员相对固定，熟人社会、“因熟生懒”、不愿监督的问题时有发生。

2019年以来，监狱巡回检察在试点基础上全面铺开，截至2021年底，全国开展巡回检察总共4000余次，发现监狱执法、管理等工作中的问题3.2万余个，通过提出检察建议、纠正违法意见等方式，纠正问题2.6万余个。

管住枉法的权力，斩断寻租的黑手。

为了防止执法司法活动受到干扰和影响，把权力关进制度的笼子，防止干预司法的制度建立并逐步完善。对领导干部和司法机关内部人员过问案件的，一律记录、全程留痕、定期通报、严肃追责。

健全制约监督制度机制、完善责任体系的举措不止于此。改革司法人员职业保障和人、财、物管理体制制度；改革政法机构职能设置；检察机关加强法律监督；扩大人民陪审员参与审判案件范围；畅通人民群众参与、监督执法司法活动渠道；依法公开执法司法依据、过程、结果……一项项扎实的改革举措，让公平正义以人民群众看得见的方式实现。

健全诉讼制度机制，在更高水平上实现公正与效率相统一

目前，全国法院受理的案件数已经由2012年的1300万余件增长到去年的3300万余件。

面对案件数量大幅增长，如何提升办案质效？

人民法院、人民检察院先后开展了刑事诉讼认罪认罚从宽制度改革试点、民事诉讼程序繁简分流改革试点，推动案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，通过科学优化