XX教授在首届中国数字经济发展和治理学术年会上的主旨演讲：上面千条线、下面一根针——基层治理数字化转型的优化路径

我报告的题目是《上面千条线、下面一根“针”，基层治理数字化转型的优化路径》。很多年以前，我有幸在一个县里挂职锻炼，当时县里领导和我说，基层工作不容易，因为“上面千条线、下面一根针”，从中央、到省市，从区县到乡镇，有很多不同的职能部门、不同的委办局都可以给下级与“派活”。事实上，“下面一根针”所对应的不只是乡镇和街办，每一个村委会、居委会也都会完成乡镇或街办安排的任务。所有政策都需要下级党委、政府去落实、去执行，所以“基层不牢，地动山摇”。

在数字化转型背景下，特别是数字中国战略自上而下进一步强化实施的背景下，基层治理如何进一步提能增效值得高度关注。最近正在学习二十大报告，可以看到数字中国战略在其中得到进一步强化，其中7次提及“数字”，25次提及“基层”。就基层治理提能增效而言，2019年11月2日习总书记去上海调研一网通办、一网统管的时候，特别提出数字化转型的期待与要求是“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。2021年4月，《关于进一步加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，也进一步强调加强基层的智慧治理能力。2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中，也进一步在强调基层社会治理的服务平台的相关建设工作。

注意到2020年曾有个重要调研，调研结果显示相当比例的受访者觉得基层治理存在“信息烟囱”等一系列问题，这表明不是所有的基层数字平台都是基层干部爱用。这里，我的研究问题是：为什么在基层治理实践中，数字化转型可能偏离了预期？如何优化基层数字化转型以实现提能增效？

怎么理解数字化转型？从技术执行维度：一方面，数字化是数字技术的应用，转型意味着绩效的改进。数字化转型怎么能够做得好呢？20多年前 Jane E. Fountain提出了技术执行框架，如果要想数字技术用得好，需要考虑特定组织中应用时候的制度支撑，需要考虑用户对于现有技术的看法等。从过程维度：孟庆国老师近期的研究呈现了公共部门数字化转型的过程模型，即从组织内部开始，不断向信息型、服务型、参与型、互动型乃至数字驱动的决策型、智能型转变。

在数字中国战略实施过程中，数字化转型作为上级交办的任务，经常看到每一个委办局都从自己的职能定位出发，建立了各自的数字系统，各个委办局常常以完成工作的名义要数据，又以数据安全的名义不共享数据。对于下级政府特别是基层政府，往往是疲于应对，包括使用上级的数据系统，协助上级收集数据等等。夸张的时候，基层政府可能要登录数十个app，重复地收集各式各样的数据。这种情况下，最基层的乡镇、街办常常面临的不是数字赋能，而是数字增负；对于村委会和居委会而言，更是如此。

如何更好地推进数字化转型？一个可能解决的思路是合作生产。Scupola和Merge（2022）基于欧洲实践分析指出，如果我们要想实现数字化转型，需要让数字战略执行过程中各个利益相关者能够共同规划、设计、管理、提供与评估，这样政府数字化转型才可能更好地实现，特别是实现经济价值、管理价值、市民价值和民主价值。这是西方学者提出的理论，那么中国实践有什么不同呢？

在中国实践中，我们发现上海奉贤区已经做出了有益的探索。这个探索的大背景是，从2018年3月份开始，上海从一网通办到一网统管，再到2020、2021年的城市数字化转型，这个过程中数字化转型由最初老百姓到政府办事越来越方便，再到城市运行中各种各样的问题能够更好得到解决