XX市XX县农村土地承包经营纠纷仲裁工作面临现实困难及对策建议调研报告

一、工作背景与目的

当前，全省正处于农村家庭承包土地承包期再延长三十年（以下简称“二轮延包”）的关键时期，农村承包土地经营纠纷不仅关系到农民的切身利益和农村社会的和谐稳定，更直接影响着土地二轮延包的顺利实施。农村土地承包经营纠纷仲裁作为解决农村土地承包经营纠纷的重要途径，具有效率高、成本低、程序简便等独特优势，被赋予化解基层矛盾的期望，对保障好土地二轮延包具有重要现实意义。

（一）政策背景。2010年实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》以来，农村土地承包纠纷仲裁工作为解决农村土地承包经营纠纷发挥了巨大作用。但随着2019年中共中央、国务院《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的印发，明确了坚持土地承包关系稳定并长久不变。我县土地二轮承包于2028年12月31日到期，二轮延包工作即将开展，在土地二轮延包中做好承包经营纠纷调解仲裁尤为重要。

（二）现实意义。农村土地是农民最重要的生产资料和生活保障，土地纠纷能否得到及时有效妥善解决，直接关系到农民的生存权益和农村社会和谐稳定。通过调研分析仲裁难的原因并提出相应对策，对保障农民权益、促进农村和谐稳定、推动农业现代化具有重要现实意义。

（三）预期目标。本研究旨在通过实地调研和案例分析，系统研究当前土地仲裁工作面临问题，提出切实可行的优化路径和政策建议，为完善我县农村土地承包经营机制提供参考。

二、XX县仲裁工作现状

（一）仲裁体系建设情况。自《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来，我县积极推进仲裁体系建设，2011年起率先设立农村土地承包仲裁委员会，2016年完成了"三室一庭"（合议调解室、案件受理室、档案会商室、仲裁庭）基础设施建设，办公办案配套设备基本齐全。经过多年来的探索发展，初步建立起了“镇村调解，县级仲裁”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。仲裁人员配置方面，县级仲裁员除外聘2名退休老法官为首席仲裁员外，其余18名仲裁员由县农业农村合作经济信息中心工作人员兼任，人员配置上缺乏基层工作者和农民代表参与，专业人员严重不足，队伍稳定性差，专业素养不高。

（二）仲裁案件受理情况。从案件数量看，2011年至今，XX县（市、区）仲裁委员会共受理纠纷370余件，其中调解230多件，裁决140多件，案件办理位居全省前列，XX市首位。从案件类型分布看，农村土地承包经营纠纷主要集中在土地确权遗留问题、外嫁女土地权益、征地补偿分配、承包经营权及土地流转合同纠纷等方面。

三、仲裁工作面临的主要困境

（一）承包经营纠纷成因复杂裁决困难的问题。XX县地处陕西省西北角，地广人稀，耕地保有量大，人均耕地达到13.2亩，土地承包管理粗放，由于一轮、二轮承包政策落地不实、承包档案严重缺失、确权遗留问题，加之近年来由于油气新能源开发、滩水地价值飙升等原因，导致土地承包经营纠纷层出不穷，矛盾异常突出，不仅申请仲裁数量大，而且由于成因复杂、证据缺失给仲裁造成较大困难。

（二）程序衔接不畅和标准不统一的问题。一方面，仲裁与诉讼的衔接机制不健全，导致案件在处理过程中出现程序空转和资源浪费。XX县近年来裁决的案件中，当事人不服裁决，向县级人民法院提起诉讼，有很大部分被县级人民法院以受案范围等为由，裁定驳回诉讼请求，导致土地承包纠纷长期无法得到有效化解。另一方面，仲裁机构与法院在裁判标准上存在较大差异。农村土地承包跨度近四十年，纠纷类型复杂多样，由于法律理解和政策把握的不同，仲裁裁决和法院判决往往出现分歧，导致同案不同判（裁决）。

（三）仲裁工作面临专业人才缺乏的问题。自2000年机构改革后，县级农经机构编制缩减，乡镇农经机构撤销，县级农经工作人员承担兼任仲裁员、调解员，存在人力不足、能力不够，难以胜任日益复杂的仲裁工作。同时兼职人员专业素质参差不齐，调解仲裁员缺乏农村土地承包政策法规知识和各类民事法律知识，不具备农村民俗习惯和具备较强的说服劝解能力，专业人才匮乏，不能满足纠纷案件调解仲裁的需要。

（四）仲裁工作经费短缺严重的问题。农村土地承包经营纠纷仲裁不收取费用，现有经费保障难以维持仲裁机构日常开销、办案食宿、交通、仲裁员补贴等各项开支，成为制约工作开展的重要因素。镇村调解委员会经费更是难以保证，由于身处第一线直面矛盾纠纷，费力不讨好、待遇还没有，导致调解人员工作积极性不高，造成土地纠纷调解仲裁工作运转困难。

（五）矛盾多