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关于提升我市基层治理能力的调研与思考

随着城市化工业化进程的加快，农村人口加速向城市转移，不少农业人员转变为工业和服务业从业人员。因此，农村人口大幅减少，乡镇政权运行的人口基础发生了重大变化。同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻的改变，特别是在免除农业税和农村土地一系列改革后，农村土地流转和集约化开发利用全面铺开。乡镇作为农业生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐步退化，乡镇政权运行的产业基础和社会基础也发生重大变化，这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，2021年中共中央国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇治理是国家基层治理的基础和重心所在，乡镇治理体系是国家基层治理体系的重要组成部分，乡镇治理能力是国家治理能力在乡镇基层的直接体现。也就是说，实现乡镇治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容和基础，在这样的背景下探讨乡镇治理现代化具有重要理论价值和现实意义。

一、我市乡镇基本情况及改革实践

我市共有乡镇89个，乡镇所辖地域面积6940平方公里。截至2021年底，户籍人口491万，常住人口359万，地区生产总值1382.6亿元，一般财政预算收入78亿元，一般财政预算支出53.3亿元。全市89个乡镇中，规模较大的乡镇22个，中等规模的乡镇67个。

2019年，乡镇机构改革的主要任务是加快职能转变，扩大管理权限，理顺条块关系，调整优化机构设置，合理配置编制资源，推动治理重心下移。全市每个乡镇机构限额12个，统一设置“七办五中心”。其中必设机构5个：党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、综合行政执法中队、退役军人服务站。其他机构，各乡镇可根据工作需要和资源特色灵活设置。2022年，省委、省政府出台了《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，从明确乡镇主责主业、优化机构设置和编制配备、规范建设综合行政执法机构、标准化建设行政审批服务中心、强化对乡镇支持保障措施、健全为乡镇减负长效机制等6个方面，细化33条具体措施，进一步推进乡镇管理体制机制改革。通过2019年乡镇机构改革和2022年乡镇管理体制机制改革，全市乡镇政府职能进一步转变，基层管理体制创新成果不断涌现，乡镇机构设置更加规范，人员编制和领导职数更为合理，乡镇综合执法更加规范，便民服务途径更加便利。乡镇机构改革为农村基层治理提供了更加有力的体制机制支撑。

二、我市乡镇治理存在的问题

当前，全市乡镇基层治理仍存在诸多问题，影响机构管理和运行的体制机制障碍还未得到根本清除，主要表现在以下几个方面。

（一）乡镇职能转变不到位，权责不统一

1.乡镇职能定位不准，权责失序。层级越高，专业化程度就越高，人员数量也越多；层级越低，内部分工就越粗放，人员数量也越少，专业化程度也越低。“上面千条线、下面一根针”，在强调“上下对口”、多数工作“一竿子插到底”的背景下，县直各部门在乡镇都要求有自己的“腿”。乡镇一个办公室甚至一个工作人员需要对口上面多个部门，一人多岗、身兼数职、一人多责的情况非常普遍。另外基层干部还要经常应对秸秆禁烧、信访维稳、拆迁安置、安全生产巡查等各项临时任务，疲于奔命。

2.县乡关系不顺畅，权责失衡。权责配置不科学，县级职能部门“权大责小”，乡镇“权小责大”。乡镇的经济、教育、卫生、公安、司法、环保等诸多事权被县级统筹管理或被相关部门垂直管辖，很多领域的行政执法权被上收，财政实行“乡财县管”，但是有关责任和任务却不断下放，导致乡镇有事无钱、有责无权。工作做好了，职能部门报成果；出了问题，乡镇受问责。比如，地方发生了安全事故、环保问题，首先追究乡镇的责任，这种权责不统一的现状给乡镇造成很大压力。当前，县乡关系畸形化，权力和责任不对等、任务和财力不匹配、人手与任务不相称、行为与角色不协调等问题普遍存在。

3.乡镇属地管理责任过多，考核失度。一是督查考核主体多，各个上级职能部门多头检查，重重检查。二是督查检查项目多，经常检查，层层加码。三是督查考核方式方法单一，大多用召开座谈会、检查文件资料、现场察看等形式进行检查，乡镇都需要通过文件资料展示成绩。四是对乡镇的检查多，帮助少。很多时候，检查虽能发现问题，但不能提供有效的解决途径和具体的改进建议，在一定程度上异化成了纯粹的惩戒措施。在“属地管理”的名义下，乡镇承担着无限的责任，经常面对被问责的压力，不被问责成了支配乡镇日常运转的主要逻辑和指挥棒。

（二）乡镇管理体制不健全，社会参与度不高

1.乡镇行政权力越界。特别是在行政许可、行政处罚中存在越权作为与违法作为。主要表现为在没有法律规定的范畴，乡镇越权行使了一些行政许可权力，在不具备执法主体地位的情况下行使了行政处罚等。

2.对村自治组织实行行政化领导。从乡村关系看，乡镇与村的关系模式是“乡政村治”，即乡镇是一级政权，村一级实行村民自治。在国家治理体系中，乡镇政权是与村民自治直接联系的治理层级。但现实运作中，乡镇往往越俎代庖，用行政化的领导和命令取代村民委员会的自治权，从而在实质上将村纳入国家的行政体系之中，逾越了法律的界限。

3.乡镇治理受熟人社会关系的影响。部分本地公务员在原则立场和情感勾连之间无法从容不迫，在“法理”手段与“情理”手段之间难以抉择，无法依法行政。总之，在传统管制思维的主导下，乡镇习惯了行政权力的单向行使，熟练于用行政权力解决一切问题，甚至放任行政权力任性粗暴行使，引起了党、政、民关系紧张，行政善治的目标难以实现。

（三）乡镇干部队伍建设水平不高，激励保障措施不到位

1.乡镇干部队伍结构不够合理。从学历结构看，高学历干部缺乏，传统型干部较多，懂经营、会管理、熟悉法律知识、善于驾驭市场经济的专业型干部欠缺。N县H镇是一个省级经济发达镇，但干部队伍中研究生以上学历的只有4人，中专及以下学历的多达50人，后者占比49.5％。从年龄结构看，乡镇干部队伍呈现出老龄化趋向，普遍存在干部青黄不接、断层和老龄化现象。如在L区D乡78名干部中，30岁以下的8名，46岁以上的却多达52名，后者占比66.7％。

2.乡镇干部队伍思想不够稳定。一方面，乡镇工作千头万绪、纷繁复杂，面临的困难多，工作压力大，直接面对基层群众，常常处在各种矛盾的风口浪尖。另一方面，大部分乡镇远离市区、县城，交通条件、工作环境、经济待遇、生活水平等与县直部门比较相对较差。付出与收益脱节，造成乡镇干部心态不够稳定，特别是一些年轻干部、外地干部、高学历干部都把乡镇工作作为改变身份的跳板。如W区B镇离市区只有10公里，工作条件、生活便利性相对较好，近2年内，已先后有5名年轻公务员和事业编制人员通过考试调离了乡镇工作岗位。

3.对干部激励保障措施不够健全。乡镇干部发展空间小，职务晋升机会有限，缺乏相应激励保障措施，不少担任科员或副科职务多年的乡镇公务员无法得到晋升，挫伤了工作积极性。同时，乡镇干部交流力度不大，流通渠道不畅，大多乡镇干部在乡镇工作一辈子，晋升到副科就到了“天花板”。B区B镇81名乡镇干部，除镇领导班子成员外，晋升科级职级的只有2人。晋升慢、机会少也成为许多干部想方设法离开乡镇岗位的重要因素。同时，越是偏远落后的乡镇，矛盾越复杂，问题越多，干部晋升机会越少，留住干部也就越难，容易形成恶性循环。

4.乡镇干部队伍作风建设有待加强。目前，大部分乡镇干部在贯彻落实党在农村的各项方针政策、积极服务群众工作中能克服各种困难，工作卓有成效。同时，也有部分乡镇干部存在思想观念滞后、精神状态不佳、服务意识不强、工作不够细致、服务能力不强的问题。同时由于受职数限制，个别干部存在事业到顶、前途无望等思想，上进心缺失，导致工作无热情，干事无劲头，创业无动力。个别干部对群众反映的问题漠然视之，推萎扯皮，使一些简单问题复杂化，最终导致矛盾激化，影响党和政府在人民心目中的形象。

（四）乡镇事权财权不匹配，公共服务供给不足

1.乡镇经济发展