关于“千万工程”建设现状、问题与对策的思考与探索

2024年1月1日，中共中央国务院下发《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》的文件，要求把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手。xx县从实际情况出发，根据时代的发展，把“千万工程”定位为“推进农村全面建设小康社会的基础工程”，“促进人与自然和谐发展的生态工程”，“推动为民办实事长效机制的民心工程”［1］，通过乡村全面振兴、新型城乡融合，打通xx县现代化的乡村发展堵点难点，不断丰富内涵，以“千万工程”助推乡村振兴，造就和美乡村。

一、xx县“千万工程”的实施现状和基本做法

2019年，xx县就着手从加快推进新型城乡融合、坚持以人民为中心的发展理念入手，扎实推进农村人居环境整治工作，在一些领域开始实施“千万工程”；该工程于2023年开始全面实施，制定了12个单项实施方案；2024年xx县根据中省市文件精神迅速行动起来，清理和制定了一系列文件。目前启动2027年创建县级以上28个“千万工程”示范村三级联创，并从村庄规划、人居环境、乡村产业、基础设施、公共服务、乡村治理6个方面发力，创建“千万工程”示范村。到2024年底，该县已完成村庄实用性规划编制的村26个，村集体经济组织经营性收益在50万元以上的村14个，创建人居环境整治示范村71个，发展茶叶、蚕桑、猕猴桃等特色产业14．4万亩，建成高标准农田19．8万亩，培育乡村治理示范村30个，创建“千万工程”6个市级示范村、36个县级示范村，逐步形成以省级示范为引领、市县级为基础的梯次队列，为“千万工程”的进一步推动奠定了坚实基础。

（一）“千万工程”蕴含的理念方法和价值取向初步显现

xx县从2023年5月就开始在全县全面部署、动员、实施千万工程。特别是在中省市文件下发后不久，按照时间节点和内容要求，克服了“很多工作举措就农村抓农村，与城乡整体谋划、城乡融合发展结合不够”问题。着眼未来乡村建设，按照“模式”来理解并实践“千万工程”，以人本化、生态化、数字化为建设方向，制定了一系列落实举措，如《xx县乡村规划建设管理推进行动项目清单（2023年度）》《xx县乡村规划建设管理推进行动建设项目清单（2023－2025年）》等，把符合条件的农房纳入农村危房改造和农房抗震改造计划，提升农房设计建造水平，推进农村水、电、路、气、讯、网、物流等提档升级，大力开展农村供水保障工程，重点推进城乡一体化、规模化建设和小型供水工程标准化改造等。

（二）“千万工程”成为落实“七个提升工程”要求的有效工作方法

按照陕西省“七个提升工程”要求，xx县的“一产”做足做活“土特产”文章，以促进群众持续稳定增收为主线，聚焦“果畜菜茶桑”等产业，构建特色现代农业产业体系，还在适宜的范围内布局二三产业，推进农村一二三产业融合发展。“千万工程”遍地开花，如城关镇中堰村以农文军民融合发展定位，实施了生态林果基地、智慧果蔬大棚等项目，推进特色现代农业高质量发展；铁佛寺镇合一村因地制宜，挖掘适宜发展猕猴桃特色产业的用地，持续带动农民增收致富；平梁镇通过“合作社＋基地＋散户”的模式，实现联农带农能力强的新型经营主体带动农民产业增值收益。“千万工程”成为实现乡村振兴的基本工作方法。

（三）“千万工程”助推、创新、健全乡村振兴体制机制

乡村振兴和“千万工程”关系密切，相得益彰，“千万工程”是手段，乡村振兴是目的。xx县不断总结典型，2022年申报文旅融合类“千万工程”省级示范村2个，城乡融合类省级示范村4个，农旅康养类省级示范村3个，农旅融合类省级示范村2个。一是健全相关规则和政策，形成同新质生产力更相适应的生产关系。如“国企带镇村”模式建立起股份化收益分配机制，将收益更多让利给村集体，推动多样化途径发展新型农村集体经济。二是健全新型基础实施融合利用机制。2023年双河口镇三柳村、蒲溪镇盘龙村和平梁镇太行村成功评选为陕西省美丽宜居示范村，城关镇中堰村、蒲溪镇盘龙村和双乳镇成功评选为新型农村集体经济市级示范村。三是形成“千万工程”规划和政策统筹协调机制。每一项工作都有牵头单位和配合单位，如在规划上把专项规划和区域规划结合；健全专家参与公共决策制度，如和西安培华学院乡村振兴研究院的课题合作。

（四）“321”基层治理模式成为“千万工程”和美乡村治理的典型案例

xx县借助示范村的引领作用，通过建立示范村模板进行差距比对和经验借鉴，抓住数字化时代发展机遇，聚焦重点领域和短板弱项，推动数字乡村治理。一是优化城关镇三元村“321”基层治理模式，增加科技要素。将农民的意愿摆在首位，把群众全部纳入5940个网格，统筹用好1000万元“良法善治”基金。

“321”基层治理模式的与时俱进使之成为陕西全省乃至全国的基层治理样本。二是用智慧与科技提升乡村生活品质，让乡村充分呈现未来元素。如平梁镇太行村建成“太行驿站”精品民宿和1500米旅游观光步道。三是为农村生产、生活、生态提供乡村风俗习惯文化服务。如城关镇三元村的“村史馆”很接地气，建成以来已接待近千人次参观，目前在全县范围内推广，发挥了“一品”的示范效应。

总之，“千万工程”示范村是国家实施乡村振兴战略的助推器，是地方建设美丽乡村的重要抓手。xx县借助示范村的引领作用，通过建立示范村模板进行差距比对和经验借鉴，有利于地方进行有针对性的提升和改进，更好地在全国范围内快速高效推进乡村振兴战略，促进农村全面进步、农业全面升级、农民全面发展，为实现现代化乡村打好基础。

二、xx县“千万工程”助推乡村振兴存在的问题

（一）对“千万工程”的理解的笼统性和模式化问题

初代“千万工程”自2003年启动以来，主要聚焦农村生产、生活和生态的“三生”环境改善，2014年增加了生态文化体系，2017年又增加了“形态美”与“制度美”相统一等内容，目标和任务是建设有“江南韵、乡愁味、时尚风、活力劲、和美富”的美丽乡村。“千万工程”在乡村振兴实践中取得的巨大成就、基本经验，成为其在全国推广的最大底气。

但调研却发现，目前xx县对“千万工程”的实施是按照“模式”来的，一是表现在对村庄建设的机械性。把乡村振兴划分为基础设施整治、产业发展、文化振兴等，按照不同阶段一步一步实施；如xx县发布的《xx县乡村规划建设管理责任清单（2023－2025年）》文件，设计了工程内容和完成的时间表。但在整体谋划上仍然是突出本村优势，没有在较大范围内把村与村的产业优势、资源优势、人文优势等进行有机整合。二是表现在规划受制于行政规划。过分理解“一村一品”，没有根据产业或文旅的特点进行布局，普遍缺乏统筹连片发展规划，如在文化建设上，独特的乡村文化、生态等资源优势是一种价值需求，是渗透性要素，一定程度上不是独立的实体要素。三是各村计划站位不高，视野不广。xx县对目标任务分解按照不同领域来分解，目标普遍比较笼统、不够具体，缺乏可测量的标准和指标，总体处于“单兵作战”状态。

（二）“千万工程”中“示范”村的示范作用未充分发挥

xx县“千万工程”建设取得一定成绩，“示范”村产业兴旺、治理有效、生态宜居。“千万工程”塑造的乡村特色，成为xx县乡村可持续发展的内在动力。一些科技农业企业机械化、数字化设施有明显改善。以城带乡，以乡供城，城乡融合，初步建成了5类融合性乡村（见表1）。

在调研中发现，“示范”村建设示范性没有充分展现，难以发挥晕轮效应。这表现在，一是村庄风貌产业发展等都基本上是“千村一面”。如平梁镇和双乳镇的千亩花果博览园和千亩荷塘具有明显的同质性，但都被列入“未来乡村”建设规划的内容。二是措施办法有待具体化、可做可实施。如3个新型农村集体经济安康市级示范村中的规划用的概念分别是“努力”“力图”“有效”等字样，既不明确也不具体；xx县三元村的“村史馆”仅推广了一个村（xx县涧池镇枞岭村）。三是形式主义及盲目攀比的风险。如2015－2021年，xx县实施各种项目1500多个，但盲目攀比缺乏后劲，不仅无益于乡村产业振兴，甚至带来县乡政府的财政困境甚至债务风险。四是产业的带动引领作用不强。“千万工程”的“千”（xx县6个以上县级示范村）虽然有一定的产业，但有主无“导”或虽主难“导”，其中120个农村的特色主导产业优势不明显，没有发挥出引领“万”（xx县有131个需要引导的“万”村）的效应。

（三）“千万工程”落地的具体方案和配套制度在机制上难以整体推进

结合实际创造性地推广“千万工程”是一项系统而复杂的事情，必须制定严密科学的“千万工程”实施方案。虽然中省市的相关文件都提出“望结合实际认真贯彻落实”，但xx县印发的《学习运用浙江“千万工程”经验加快建设彰显锦绣xx宜居宜业和美乡村实施方案（2023—2027年）》，实际操作性不强。一是方案具有模糊性，实施起来由于没有规范性政策而易呈现出随意性。如中省市文件中“因地制宜”“加快推进”“持续开展”“整治提升”等术语在县级层面要一方面把“地”“快”“续”“升”等进一步明确“内涵”；另一方面因“实施主体”模糊难以落实，县域层面的是实施单位，并非政策制定单位，文件必须进一步具体化，变得可操作可量化可推广，做到久久为功与分期推进相结合［2］。二是欠缺统筹性和系统性。村村都具备乡村振兴的所有要素是不可能的，这就要求用系统思维制定相应的分工规划，突出优势和特色。如富硒茶、秦巴生态肉业、魔芋、生态渔业、核桃、蚕桑等特色产业分布在不同的乡村，而这些产业间的关联度只有科学规划，加强不同村庄间的协作、实现连片统筹发展，才能延长产业链、贯通产业链。三是欠缺长期性。如安康市出台的安发〔2024〕6号文件“一、守牢安全底线，确保粮食