傅尔基：十四五时期上海国资国企深化混合所有制经济改革研究VIP专享

第１４９期２０２１年４月

“十四五”时期上海国资国企深化

混合所有制经济改革研究

傅尔基

（上海市发展改革研究院２０００３２）

摘要：“十四五”时期上海国资国企深化混合所有制经济改革，要以国有经济高质量发展为目标，以国资国企资本化混合所有制经济综合改革为主线，以国资授权经营体制改革为中心环节，以国资国企综合改革试验区为突破口和“双百企业”为抓手，进一步促进国有经济提质增效， 为努力提升城市发展能级和核心竞争力、 转型高质量发展、 推进高水平开放、加强高效能治理和满足高品质生活发挥先锋队和主力军作用。

关键词：“十四五”国资国企混合所有制经济改革

中图分类号：Ｆ１２１．２１．５１文献标识码：Ａ文章编号：１００５－１３０９（２０２１）０４－０００５－０１０

党的十八届三中全会以来，上海国资国企混合所有制经济改革率先引领、锐意进取、蹄疾步稳，取得了显著成效，积累了宝贵经验。进入“十四五”时期，大变局、大疫情的冲击使得全球性分化和动荡加剧， 外部不确定性风险明显增大，同时我国取得防控新冠肺炎疫情的阶段性伟大胜利，全面建成小康社会， 进入新发展阶段，贯彻新发展理念， 构建新发展格局，开启全面建设社会主义现代化新征程。上海未来的发展，要着眼“四个放在”（放在中央对上海发展的战略定位上、放在经济全球化的大背景下、放在全国发展的大格局中、放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中来思考和谋划），聚焦“四大功能”（强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户功能），以国有经济高质量发展为目标、以国资国企资本化混合所有制经济综合改革为主线、以国资授权经营体制改革为中心环节， 系统集成、突破

创新，进一步深化国资国企混合所有制经济改革，努力当好新时代国资改革开放排头兵、国企创新发展先行者、“五型经济”（创新经济、服务经济、开放经济、总部经济、流量经济）主力军、企业走出去的领头羊， 积极主动创造性做好党中央交办的“三大任务”和“一大平台”（增设自贸试验区新片区、设立上海证券交易所科创板并试点注册制、推动长三角更高质量一体化发展，持续办好中国国际进口博览会），继续夯实“五个中心”城市功能定位（国际经济、贸易、金融、航运和科创中心），为努力提升城市发展能级和核心竞争力、转型高质量发展、 推进高水平开放、加强高效能治理和满足高品质生活发挥出新的更大的先锋队和主力军作用。

一、上海国资国企混合所有

制经济改革的成效和经验

上海是全国国有企业和国有经济的重镇。改

基金项目：上海市社联２０２０年度学会（民非）学术课题研究合作项目。

作者简介：傅尔基，上海市发展改革研究院研究员，上海市经济学会所有制结构研究专业委员会主任。

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革开放以来，上海创新探索国有企业混合所有制经济改革。党的十八届三中全会以来，上海历经全面分类、 积极混合和综合改革、区域试点深化阶段， 促成国有资本与外商资本、民营资本和社会资本等多元交叉、广泛混合的所有制经济结构。目前，上海市国资委系统混合所有制企业约占企业总户数７５％、资产总额８７％、营业收入９０％、净利润１００％，混合所有制经济取得了搞活、做大、做强、做优国有企业，以及放大国有资本功能、保值增值、 提高市场竞争力的积极成效，成为上海国有经济的基本实现形式以及基本经济制度的重要表现形式。

（一）坚持顶层统筹设计，不断深化国资国企混合所有制经济改革，取得全国国资国企深化改革领先示范的显著成效

党的十八届三中全会明确提出“积极发展混合所有制经济”以来，上海联系地方实际，积极创新贯彻。２０１３年底，上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，提出“积极发展国有资本、 集体资本、非公有资本相互融合的混合所有制经济”２０条意见。２０１４年中，上海发布《关于推进国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，明确上海国资国企改革的主要目标是经过３～５年的推进，基本完成国有企业公司制改革， 实现股权多元化，发展混合所有制经济， 推动企业股权结构进一步优化，市场经营机制进一步确立， 现代企业制度进一步完善，国有经济活力进一步增强。２０１６年初，上海市国资委印发《国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》，提出国有企业积极发展混合所有制经济的具体意见，出台多达几十项配套细则，促成数百项改革项目。

２０１９年下半年，上海在全国首推《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》 ，并发布贯彻落实该方案的行动计划，提出要以加快深化国有资本授权经营体制改革为重心，综合深化国有企业混合所有制经济改革，健全国有企业市场化自主经营机制，到２０２２年基本完成竞争类企业整体上市或核心业务资产上市，进一步优化国有企业混合所有制经济改革的股权结构，形成

一批具有全球影响力的企业集团，建成以管资本为主的国资监管体制，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险力。

上海“以更大的使命担当坚定推动上海国资国企改革再出发，以更实的举措办法持续深化国资国企改革创新突破，以更强的工作合力推动各项改革任务落地落实、取得实效”，走在全国国企深化混合所有制经济改革前列， 提供了可复制、可参照的有益经验。

（二）坚持国资改革带动，不断创新建立健全国资监管体制，取得做强做优做大国资国企的显著成效

上海坚持以国资监管改革深化带动国企混合所有制经济改革深化， 率先创建“代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的专司国有资产管理体制。上海创新转向以“ 管资本”为主加强国资监管， 重点履行好国有资本出资人职责，优化监管方式； 创设国资投资营运公司，分别作为金融国资和产业国资流动平台， 发挥“国有资本运作主体、国有企业持股主体、国有资产有进有出的通道”作用。

信达资产与上海国有资产经营公司联合其他金融机构成立“国企混合所有制改革（上海）促进基金” ，为国企混合所有制经济改革深化提供强大的资金支持， 为切实改善上海国企治理结构、推动国资有序流动、全面激发国企活力等做出积极贡献。上海大型国企集团与民企合伙设立上海国企改革发展股权投资基金，立足上海，服务长三角，合作央企，放眼全国，坚持以市场化、专业化、国际化为导向， 以服务国资国企改革为己任，深入实施国资国企改革价值链的全程运作。

在深化混合所有制经济改革实践中，上海合理确定国资监管机构、国资运营平台与国企的权利边界，以“管资本”为主改革国有资本授权经营体制，打造“国资委负责资本监管、平台公司负责资本运作、企业集团负责生产经营”的新体制机制，在更高程度上发挥市场有效配置国资国企的决定性作用，更好发挥政府有效利用国资国企的监管作用，做到既要“管好国资”，又要“优化国

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资”，更要“放活国企”，实现做强做优做大国资国企目标。

截至２０２０年６月末，上海地方国企资产总额增加到２２．４万亿元，同比增长１０％以上，实现１００％以上的本地国企平均国资保值增值率。上海市国资委系统企业资产总额、 营业收入、利润总额等主要经济指标持续保持全国首位，全系统境外资产总额继续保持增长。

（三）坚持分类施策，不断优化国企混合所有制股权结构，取得提高自主经营市场竞争力的显著成效

国企既有商业类企业一般性质，有着提高企业竞争力的市场性和追求保值增值的营利性，还有公共性企业特殊性质， 承担区域、产业发展功能和重大财政、 社会责任。因此，上海依据国企市场营收比重和承担使命重心不同，区分国企不同类型，实行分类改革、分类设股、分类治理、分类经营、 分类考核和分类监管，以利于提高国企混合所有制经济改革的针对性、 发展的目的性、考评的科学性和监管的有效性， 重点突破，全面推进。

在“十二五”中期，上海率先将国企分为竞争类、 功能类和公益类三类。在上海市属４８家国企集团中，光明集团、锦江集团、百联集团等３２家市属国企集团被划定为竞争类企业，上海地产集团、上海临港集团等１２家市属国企集团被划定为功能类企业，上海申能集团、上海申通集团、上海久事集团和上海城投集团４家市属国企集团被划定为公共服务类企业。

在“十三五”末期，上海根据金融国资纳入统一监管和国资战略布局调整的新格局和新趋势，重新将国企划分为市场竞争类、金融服务类和功能保障类三类， 分类推动国企混合所有制改革，优化三类国企股权结构。在市属４４家国企中，２５家划为市场竞争类，６家划为金融服务类，１３家划为功能保障类。

除国资投资运营公司保持国有独资外，战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的竞争类国有重点骨干企业积极引入其他各类非公有资本，实现股权多元化，保持国有控股或相对控股。一般竞争性领域的国企国资不控股，参股可以出

售， 按照市场规则有序进退、合理流动。从事基础设施和功能区开发建设的功能类和公共服务类国有企业实施国有控股， 支持非公资本参股，实行特许经营。金融服务类国企大多完成上市成为公众公司，以利于不断提高综合竞争力。

通过分类区别施策、不断优化国企混合所有制股权结构改革，上海地方国企增强了自主灵活开展市场化经营的竞争力，夯实了企业产权制度的基础。

（四）坚持利用资本市场，不断推进国企股份制改制、重组和上市，取得“国企民企协同共进”的显著成效

长期以来，上海国企混合所有制经济改革坚持市场化改革方向， 走资产资本化、资本股份化道路， 以公司化股份制改制为基本途径，以证券化公募式上市为主要目标，以开放性市场化重组为重要手段， 以骨干层持股化员工激励为拓展形式，提高国资证券化率，以更多直接资本证券方式盘活存量，融通增量，打造股权资本利益共同体，健全企业多元股权法人治理制衡结构和市场化自主经营机制，支撑、促进企业创新转型和国资保值增值。

上海利用国内外多层次资本市场和产权市场，推动具备条件的国有企业集团股份有限公司实现整体上市， 成为公众公司；推进竞争类国有企业主营业务资产、功能类和公共服务类国企竞争性业务资产上市， 提高证券化水平，探索在文化传媒类国企股权多元化混合所有制经济改革中建立特殊管理股制度，试点设立优先股。到“十三五”末期，上海国企集团整体上市和核心业务资产上市企业已经占竞争类、金融服务类企业总数２／３，上海地方国有控股境内外上市公司８ ７家、总市值２．７７万亿元，国有股市值超过１万亿元、同比增长约２０％，国资证券化率达到５０％以上。

上海聚焦创新链、 产业链和价值链，推动国企通过合资合作、 战略联盟等方式，与各类所有制企业实施双向联合重组。支持国企通过证券市场、产权市场等引入各类投资主体参与改制重组，支持国有资本投资的基础设施建设和公用事业运营项目通过特许经营等方式引入各类资本参营。

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上海引导、鼓励和支持整体上市企业集团对经营者、 技术管理骨干实施股权激励；完成公司股份制改革和国有控股的竞争类企业集团及下属企业按照符合条件对员工实施股权激励；国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业对重要的技术和经营管理人员实施股权和分红激励。

（五）坚持服务大局使命，不断发挥国企战略、战“疫”主力作用，取得支撑经济社会发展的显著成效

长期以来，上海国企混合所有制经济改革按照“ 三做五增强” （ “ 做强做优做大国资国企” 和“增强国有经济创新力、竞争力、控制力、影响力、抗风险能力”）的总要求，围绕服务党和国家以及上海经济社会发展重大战略部署，通过国企混合所有制经济结构性改革， 联合重组其他社会资本，不断调整和优化国有资本投资及其联合重组、新增跟投社会资本的战略性结构布局，向战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等四大领域集中高达７５％以上。上海国资国企承担了全市９０％以上天然气液化气供应，８０％以上保障房建设和旧区改造，７５％以上自来水供应和污水处理，以及城市公共交通。上海经营性国资一、二、三次产业布局比为１∶２２∶７７，有效地推动上海产业结构由“ 二、 三、 一产业” 转为“三、二、 一产业”。这些改革举措增强了国企创新发展后劲，促进了国有经济提质增效。

进入新时代，上海国企通过深化混合所有制经济改革，努力当好新时代国资改革开放的排头兵、 国企创新发展的先行者、打响上海品牌的急先锋、企业走出去的领头羊。上海临港集团为上海自贸试验区临港新片区引入包括集成电路、人工智能在内的１１９个签约项目，总投资超过４５０亿元；上海国企投资的中微公司、晶晨股份、心脉医疗等已实现科创板上市，并将不断有新的投资企业上市。上海国企在长三角地区的投资项目达１００多个，涵盖汽车制造、综合交通等领域。上海地方国企实现年度增加值保持占地方国内生产总值增加值的 １ ／ ４， 上海国企税收占全市税收的１ ／５。

上海国企通过兼并重组和合资合作， 加大国

际化战略布局，提高在全球范围内配置资源的能力。上汽集团、中国宝武、绿地控股、交通银行、中国太保、浦发银行、中远海运、上海建工和上海医药等９家在沪央企和地方国企进入《财富》２０２０年世界５００强，其中上海建工和上海医药是新晋《财富》世界５００强。９家企业平均营收为６８５．６亿美元， 高于２ ０ ２ ０年世界５ ００强营收入围门槛２ ５ ３．９亿美元平均值，显示了较强的综合实力。

在２ ０ ２ ０年的新冠肺炎疫情防控工作中，上海国企全力组织落实疫情防控、 医疗物资保障、民生商品供应、 城市安全管理等各项任务，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，稳妥有序组织企业复工复产。对于已签约承租实施主体自有经营性房产从事生产、 办公、商业配套等经营活动的中小企业，由房产所属国企免除２０２０年２月、３月两个月租金， 为中小企业纾困；在民营和外资企业减员或停工时，坚持稳定职工队伍和扩大就业渠道，展现了上海国企化危为机的快速高效反应能力和服务社会的良好组织能力，有力保障了城市安全运行和经济社会平稳健康发展。

（ 六） 坚持规范公平操作，不断健全国企多元化混合改革配套制度，取得各类股权平等竞合共赢的显著成效

上海深化国企混合所有制经济改革的程序和内容规范透明， 产权交易和企业治理公开公平、合法合规，能够很好地维护各类混合融资的合法权利。

国有资本与非公资本等交叉持股、融合发展的混合所有制经济改革，必须在实施方案制定和实施过程中经过法定程序讨论决定和合规监督，按照组织层级和权限上报批准或备案。企业改制方案由审批单位的法律顾问或聘请律师事务所出具法律意见书。

改制资产价值和交易须经过有资质的第三方评估和资本市场，防范借改革名义把国资变成谋取私人暴利的工具。国企改制重组前，须由产权持有单位聘请有资质的不同专业机构实施财务审计和价值评估。财务审计涉及影响资产价值的计提资产减值准备和已核销的资产损失，由决定或批准单位认可并落实责任。改制为非国有控股公

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司的，须进行企业法定代表人经济责任审计。企业价值评估结果须按照规定公示并予以核准或备案，重大项目评估报告须经专家评审委员会审核。核准或备案的评估结果作为国资出资额或产权交易价格依据。企业改制重组涉及国有股权、产权或资产转让、增资、扩股等，应在证券市场、产权市场等场所公开进行。

健全产权保护制度，确保公有资本与非公资本等各种所有制经济产权的权利、机会和规则平等，反对“所有制歧视”，打消公有资本与非公资本参与混合所有制经济改革发展的各种顾虑，让各种所有制企业在参与国企混合所有制改制中享有自主、自愿和平等的选择权利。

实施股权激励的企业，应同步建立业绩挂钩、财务审计、 信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制， 同步建立职工收入正常增长、工资集体协商和困难职工帮困托底机制。

（七）坚持党建引领同行，不断完善中国特色现代企业治理制度，取得增强企业核心领导能力优势的显著成效

党的领导是建设中国特色社会主义制度、发展社会主义市场经济的本质特征和最大优势，也是推进国企混合所有制经济改革、建设中国特色现代企业制度的领导力量和鲜明特征。

上海在深化国企混合所有制经济改革中，坚持党的领导， 加强党的建设，探索创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用、共产党员的先锋模范作用。推动党管干部与健全法人治理结构相结合，创设“双向进入、交叉任职”的领导体制，实施市管企业和重点骨干企业党委书记兼任董事长。推进以外部董事占多数的董事会建设， 优化“外派内设、 以外为主”的监事会架构。全面实施市管企业法定代表人任期制契约化管理。

在推进国企混合所有制经济改革中，实现党的领导系统化、制度化、具体化，将党的政治优势、组织优势转化为企业的竞争优势、发展优势。

二、上海国资国企深化混合所有

制经济改革面临的新形势和新要求

（一）世界大变局、大疫情冲击加大了外部不

确定性风险

当前，以信息化为标志的第三次科技和产业革命正向以智能化为标志的第四次科技和产业革命演进，同时世界正面临百年未有之大变局与新冠肺炎疫情全球大流行的空前“ 双重”冲击。而新冠肺炎疫情的全球大流行，又加快、加剧、加深百年未有之大变局的发展。经济全球化遭遇“逆全球化”回潮，区域经济一体化有起有落，国际社会交往、要素流动受到严重阻碍，全球创新链、产业链、供应链、价值链遭遇“脱钩”或重组，全球经济断崖式下跌。唯中国经济经历Ｖ型反转，率先恢复正增长。

（ 二）我国大战疫与大转折新局开启了现代化

的新阶段

中国政府坚持以人民为中心，不惜一切代价全力防治新冠肺炎疫情，取得了防治新冠肺炎疫情阶段性战略性伟大胜利。同时，中国坚定不移通过更高水平的对外开放，促进更深层次的国内改革，实现全面小康社会和“第一个一百年”奋斗目标，进入全面建设社会主义现代化的新阶段。上海国资国企深化混合所有制经济改革虽面临前所未有的严峻复杂形势， 但也拥有新时代、新阶段的新机遇，必须高瞻远瞩，把握大势，坚持国资国企战略性支柱功能定位，创新制度，更新规则，进一步深化国资国企混合所有制经济改革，提升国资国企混合所有制经济改革的综合效能。

（ 三）上海深化国资国企混合所有制改革面临

的新要求

一是公平贸易与竞争中性规则。中美贸易战引发国际贸易竞争加剧，迫使自由贸易转向所谓的公平贸易。国际投资强调竞争中性原则和规则， 以及加强知识产权保护。与此相适应，国内大政方针主张和实行各种所有制企业开展平等市场竞争、融合发展。这些国际规则和制度的重大变化，促使上海必须全面采取中性的混合所有制经济实现形式，持续深化国资国企混合所有制经济改革，以更好地适应和参与国内外公平贸易投资竞争。

二是新发展格局与高水平开放。新时代我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互

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促进的新发展格局。同时，三十而立的浦东开发开放再出发， 在更高水平上扩大对外开放，如承诺制造业全面对外开放， 金融业、服务业逐步全面开放， 实行引进外资与对外投资并重，推进对外贸易国家和地区多元化，尤其是扩大在“一带一路”沿线国家的进出口和投资，在区域全面经济伙伴关系协定（ＲＣＥＰ）下加强东盟区域一体化合作发展， 整体提升、集聚辐射全球产业