关于企业穿透式监管存在的问题与对策报告

0.引言

2024年以来，国务院国有资产监督管理委员会多次明确提出要探索“三重一大”等重大事项的穿透式监管路径，强调整合企业内部监管力量，平衡“放” 与“管”的关系，实现对基层及境外单位的有效覆盖。相关会议进一步明确要以穿透式监管为核心健全国有资本监管制度，借助科技手段追踪资金流向与决策过程，精准打击股权代持、多层嵌套等违规行为。这一监管模式的推进，既契合国有企业改革聚焦主业、优化产业结构的大方向，也能通过实时监测与预警抑制无效投入，破解长期存在的“一放就乱，一管就废”的治理困境。将垂直监管与权力监管有机结合有助于实现放管结合、宽严相济的监管目标，为中央企业高质量发展筑牢风险防线。

1.穿透式监管概述

穿透式监管以大数据、人工智能、区块链等现代信息技术为支撑，通过全级次、全链条、全过程、全要素的监管维度延伸，旨在构建动态化、实时化的风险防控体系。穿透式监管通过对企业风险监管模式的系统性重构，推动整体风险管控从传统模式向精准化、前瞻性转型，显著提升企业内部控制的有效性。其核心变革体现在以下x个维度。

其一，在监管逻辑层面，以科技赋能推动监管模式转型升级。传统监管多依赖常规检查与突击检查，受检查手段与时间的限制，难以实现实时监管目标。穿透式监管通过搭建智能化全天候监测系统，打破人力局限，扭转了传统监管的落后局面。以国家电网为例，其构建的可视、可控、可调节、可追踪的监控体系破解了资金流向不明、风险防控乏力、资源调度低效、效益发挥不足等痛点，实现了对资金全生命周期的动态追溯与精准管控。

其二，在防控机制上，完成主动预防的升级。传统监管多为事后处置，风险发生后才采取补救措施，难以挽回已造成的损失。穿透式监管借助大数据分析与机器学习算法，能精准提取风险特征并预判发展态势，将风险防御关口前移至萌芽阶段，真正实现防患于未然。例如，通过对历史数据的深度挖掘，可提前识别异常交易、资金挪用等潜在风险，为监管决策提供前瞻性支撑。

其三，在协同模式上，实现从分散割据到体系联动的突破。以往企业各部门、各业务单元独立运作，信息壁垒突出，监管力量难免顾此失彼。穿透式监管通过构建独立的监控平台，可打通各部门、各系统间的“信息烟囱”，实现数据全域联通与风险协同管控，让监管资源高效整合，形成覆盖企业经营全过程的监管网络。

2.中央企业穿透式监管存在的问题

2.1数据采集与共享机制不健全

中央企业层级多、业务多，穿透式监管过程中面临着数据收集碎片化和共享壁垒的双重限制。各个子公司的信息系统是独立的，数据的口径、格式、更新的频率存在差异，总部很难获得完整、实时、一致的底层数据，很容易形成“信息孤岛”。有些业务数据依靠人工填写，存在滞后和失真风险，很难反映出企业的真实经营状况。在共享机制层面，因权责界定模糊、利益分配考量及信息保密顾虑，各部门与层级间缺乏主动共享数据的动力。同时，跨部门数据集成缺乏统一标准，导致财务、运营及风险管理等方面的数据难以实现有效关联分析，造成监管向业务末梢延伸时的信息断层，无法精准识别潜在风险。

2.2技术应用与业务融合深度不足

穿透式监管所依托的大数据、人工智能等技术在应用过程中往往脱离业务场景，技术手段大多停留在数据可视化展示的层面。部分中央企业缺乏针对复杂商业逻辑的风险预警模型，很难从海量数据中主动发现异常关联；业务部门对技术工具的使用不熟练，技术人员对业务痛点的理解不够深入，导致技术赋能流于表面。

2.3监管标准与规范体系有待完善

部分中央企业在穿透式监管过程中缺乏统一的顶层设计标准，在不同监管机构和业务领域存在交叉重叠和空白，对创新业务（如混合所有制改革、员工持股等）监管尺度不一，对隐性债务和表外资产的认定标准不明确，造成基层执法的自由裁量权过大。与此同时，部分中央企业在规范体系更新方面明显落后，对数字经济、绿色低碳等新业态的监管制度还不够完善，很难实现全链条的风险覆盖。

2.4专业人才欠缺

穿透式监管对复合型人才的需求较大，但部分中央企业现有团队普遍存在知识结构单一的问题，虽精通传统财务审计，但在大数据分析、跨境合规管理及新兴业务模式研判等领域能力薄弱，难以适配技术驱动下的动态监管要求。

同时，技术团队对监管业务的理解不深，导致开发的系统功能与实际监管需求脱节。在人才培养层面，缺乏系统性的穿透式监管专项训练与实战演练场景， 人员能力提升滞后；基层技术保障力量薄弱，面对复杂数据清洗、监管模型调试等专业任务时，有些人员常因专业能力不足导致监管效率低下，直接影响监管穿透深度。

2.5跨境监管与合规风险突出

随着“走出去”战略的实施，一些中央企业面临多国法律带来的监管挑战。境外子公司受制于所在国的数据隐私和国家安全等法规约束，无法向境内提交业务关键信息，形成监管盲区。加之各国会计准则和税务规则存在差异，造成跨境数据的整合失真，更难以识别隐性风险。在合规方面，由于贸易管制、制裁等方面的政策层出不穷，境外机构的合规成本越来越高，容易因信息不对称而产生违规行为。

3.中央企业穿透式监管问题的对策

3.1构建统一的数据共享平台

一是强化顶层设计与组织保障。在整体规划指引下，打破部门壁垒，推动全量、实时、规范化的数据集成；由国务院国有资产监督管理委员会牵头成立跨部门领导小组，统筹平台建设全局，明确数据所有权、使用权与管理权的边界划分，杜绝多头管理引发的权责混乱。二是打通数据汇聚通道。通过数据中台、应用程序编程接口（ApplicationProgrammingInterf