经验交流系列第160期（12篇）山东省全面依法治省专家座谈会发言材料汇编VIP专享

12．山东理工大学党委宣传部常务副部长张子礼：

法治政府建设的法学思考……………………………………………………20

山东省全面依法治省专家座谈会发言材料汇编

（大众日报，2019年9月5日）

法治是最好的营商环境

山东政法学院院长吕涛

一、营商环境法治化建设工作存在的问题

（一）思想认识仍需提升。在实践中，各级党政官员思想观念依然习惯于“唯上”“唯稳”“唯红头文件”的“权力思维模式”，企业和群众则普遍存在“办事托关系、信访不信法、找市长不找市场”的惯性思维。

（二）有效制度供给不足。民营企业的平等地位有待落实。许多民营企业家呼吁从制度供给的源头上解决公平竞争的问题。同时，还存在营商环境政策碎片化、临时化的问题，以及营商环境政策“难知晓”“难理解”“难享受”的问题。

（三）行政执法不公以及服务不到位的问题。例如，各种各样的“玻璃门” “弹簧门”“旋转门”依然存在，“办事难”“办事慢”“多头跑”“来回跑” “奇葩证明”等问题尚未彻底解决。

（四）个别政府机关诚信缺失。

（五）司法保障力度仍需加强。许多企业家反映，打官司难，执行回来更

难，司法机关也面临着公正与效率的双重巨大压力。

（六）法律服务能力和水平有待提高。

二、营商环境法治化建设的对策建议

（一）强化有效制度供给，以良法促善治。尽快出台《山东省优化营商环境条例》，及时开展立、改、废、释工作，对于涉及市场主体经济活动的地方性法规、规章、规范性文件和其他政策措施，应当全面进行公平竞争审查，定期进行评估和清理，尽快完善地方优商立法体系。

（二）深化政务信息公开，打造公开、透明营商环境。高度重视政策宣传、政策解读、政策推广工作，既要整合各级各部门惠企利民政策资源，打造政务信息服务“中央厨房”；又要分门别类、按专题及时汇集各类政务信息，提供精准推送，打通政策服务的“最后一公里”。

（三）加强诚信政府建设，树立法治权威。政府应当建立政务诚信约束和

问责机制。

（四）完善法治化监督，确保权力正确运行。鼓励、支持专业机构、行业协会、高等院校、科研院所利用大数据等方式开展营商环境评价评级，以市场主体评估反馈倒逼促进严格执法、公正司法。各级人大应进一步加强法律监督，各级政协应进一步加强民主监督，各类媒体进一步加强舆论监督，形成营商环境法治化的监督合力。

（五）推进法律职业共同体建设，提高司法保障能力。加大专业化培训力度，统筹构建起统一的职业培训和继续教育平台，积极推动法律职业共同体内部，特别是法、检、律之间的人员流动，尽快形成共同的知识背景、共同的专业认知和共同的话语体系。

（六）健全矛盾纠纷多元化解机制，维护市场主体合法权益。切实抓好《山东省多元化解纠纷促进条例》的贯彻落实，各级政府应当对纠纷多元化解工作所需经费给予必要的支持和保障，推动各类纠纷化解组织健康发展。积极打造几个有影响力的国际商事调解仲裁中心。加强公共法律服务体系建设。

（七）打造法学教育和法治人才培养高地，增强法治人才储备。通过适当整合部分法科院所，组建一所实力雄厚、行业特色鲜明、满足法治实践需求的高层次政法大学，使之成为法治山东建设一个显著的法治地标。

打造法治山东金招牌 服务保障高质量发展

山东社会科学院法学研究所所长谢桂山

法治山东建设涉及方方面面，是一项复杂系统工程，打造法治山东金招牌要在法治山东建设中抓重点、找亮点、破难点、通堵点、治痛点、凸优点，以法治建设引领和保障山东经济社会全面发展，形成法治山东建设品牌和口碑，让法治山东金招牌照亮齐鲁、闪耀全国。

一、金招牌是人无我有、人有我优

首先，法治山东金招牌是法治山东建设的精细化、精准化、创新化和品牌化发展，是以法治建设服务山东经济社会全面发展、保障“八大发展战略”落地实施的综合治理改革。其次，法治山东金招牌要坚持服务民生、激发活力、优化治理、创新品牌的理念原则，通过体制机制创新与深化制度改革，打造可操作、可评价、可持续的法治创新工程，形成看得见、叫得响、摸得着的法治创新品牌，走出一条既符合山东实际情况、服务山东实践，又适于推广全国、形成经验借鉴的法治创新道路，为法治中国建设贡献山东经验、山东智慧和山东力量。再次，法治山东金招牌要在法治山东建设理念、目标、内容、方式等方面重点突破，是在法治建设整体水平达到合格标准的前提下，打造一批经验独到、做法先进、领先全国的法治项目和法治工程，这些法治项目和工程既能充分引领和保障山东经济社会深刻转型与高质量高水平发展，又能在全国形成示范效应，成为“人无我有、人有我优”的金招牌。

二、金招牌是核心竞争力

当前，山东正处在深度调整期、瓶颈突破期、新旧动能转换胶着期，高质量发展既面临重大机遇，也面临重大挑战。要打造良好营商环境、提升经济社会发展水平、维护社会安定秩序、服务和保障民生建设，解决困扰山东发展的深层问题，必须依靠法治、强调法治、落实法治，使法治成为山东的核心竞争力。铸就法治山东金招牌，是服务山东经济社会发展的现实需要，是提升山东法治建设水平的创新动力，是保障山东深化治理改革的必然选择，是缩小差距和重塑山东形象的关键一招。

三、金招牌是彰显齐鲁气派

打造法治山东金招牌，要在坚持法治建设一般规律的前提下，以强化党的

领导为政治基础、以服务民生为出发点、以法治创新为工作导向、以智能技术

为创新抓手、以对接战略改革为建设核心、以提升法治建设水平为目标，实现法治建设具体工作制度化、程序化、指标化、项目化，打造一批高效便民、亮点突出的法治品牌工程与项目，既要凸显法治山东金招牌高瞻远瞩的独特内涵、齐鲁风格和齐鲁气派，又要易于实施落地，成为实践指南。

四、金招牌是突重抓要

法治山东金招牌不是对法治建设各领域的面面俱到、平均用力，而是要聚焦法治建设中的热点难点问题，打造法治山东金招牌的重点亮点工程，实现集中发力、重点突破。首先，明确重点领域和要解决的重点问题。如法治政府的品牌建设、公正司法的品牌建设、营商环境的品牌建设、社会治理法治品牌建设、民生保障法治品牌建设。其次，明确主攻方向，如制度创新、改革协同、技术创新、便民服务、品牌推广等。再次，必须明确存在的问题和不足，如金招牌工作推进的整体性和协同性、建设理念的现代性和科学性、资源配置的重视度和充分性、品牌推广的经验性和合理性等问题亟待解决。最后，明确打造金招牌思路。如创新法治建设理念，培育法治山东金招牌的内涵品质；强化依法办事能力，巩固法治山东金招牌的制度基础；优化法治建设环境，形成法治山东金招牌的良好氛围；推广科学精细治理，提高法治山东金招牌的治理水准；打造法治品牌项目，提升法治山东金招牌的含金量。

全面依法治国新理念新思想新战略主要论点和实践要点

山东大学（威海）法学院院长肖金明

如何认识和理解习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略？

第一，习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略首要的是解决全面

依法治国应该举什么旗、走什么路的问题。

第二，习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略根本的是解决通过

全面依法治国实现国家治理体系和治理能力现代化目标的问题。

第三，习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略重要的是解决如何落实全面依法治国战略思想的方式方法问题。

习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略是为奋力实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦而推进法治的根本遵循。在地方层面上贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，应当创造性地解决好以下问题：

一是加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子。尤其要推进纪检监察法治一体化，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

二是加强地方立法和党内立规工作，尤其要重视党内法规制度建设，把党内决策权、执行权和监督权关进制度的笼子，将党的各项工作纳入党内法规铺设的法治轨道，推进党内法规制度和国家法律制度的协调衔接，不断深化依法治国和依规治党有机统一的地方实践。

三是牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，各级党政主要责任人切实履行推进法治建设第一责任人职责，领导干部要做尊法学法守法用法的模范，各级领导干部都必须服从和遵守党章党规和宪法法律，坚持依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，切实把权力关进制度的笼子里。

四是全面加强法治工作队伍建设，适应全面依法治国的需要，适应地方法治建设的需求，强调法治队伍的革命化、专业化和职业化水平，大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。

山东推进全面依法治省工作应当结合党中央关于全面依法治国重大部署要

求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以平安山东法治山东建设

为载体，为山东经济社会发展，为山东在全面建成小康社会进程中走在前列，在社会主义现代化建设新征程中走在前列，全面开创新时代现代化强省建设新局面，提供有力的法治保障。

为何不是所有事故都要追责

中国海洋大学法学院院长桑本谦

追责的法律依据是当事人有过错，无过错则无责任，但事故发生并不意味着当事人有过错。过错如何确定？法律经济学提出的判断标准是“汉德公式”。假定事故一旦发生造成的实际损失是L，事故发生的概率为P，则事故的预期损失为PL；再假定预防事故需要支付的成本为B，那么，当B>PL时，事故就可以被界定为意外事件，没有人有过错，也无需启动追责程序。即使事故一旦发生造成的实际损失是10万元，只要事故发生的概率不超过1%，那么法律就不会鼓励人们为了预防事故而支付超过1000元的成本。

如此确定追责范围，目的是阻止当事人为预防事故投入过高的成本，否则

就会造成社会浪费，乃至引发一系列恶性连锁反应。

理性的法律制度应该容忍适度数量的事故。“容错纠错”的理念与此吻合，而“零事故”以及“零容忍”之类的说法，却只可作为口号，不能作为决策目标。

即使需要追责，也要合理确定责任人的范围。确定追责范围的标准依然是“汉德公式”，只有那些能以合理成本预防事故的当事人或领导，才在应该追责的范围之内。“领导责任”的概念太宽泛了，不适合作为追责依据。事故追责的范围太小，就不能有效避免事故；但如果事故追责的范围太大，就会造成另一种形式的社会浪费。

因此，对于事故追责，我们一方面要防止追责缩小化，另一方面还要警惕追责扩大化。追责扩大化会造成很多恶果。首先会导致事故预防的过度投入以及对事故发生的过敏反应，其次会导致相关机构和人员的不安全感。如果每个人都为安全而奋斗，整个行政管理系统就会严重缺乏效率。为什么会议增加了，考核增加了，检查增加了，评估增加了，留痕增加了？很重要的原因是这些工作绝对安全，既不会犯错误，也不会引发任何事故。管理者缺乏安全感，就会努力开发最安全的工作，而不是致力于性价比最高的工作。

倘若过敏反应只发生于行政管理系统内部，那还算不幸中的万幸。但“城门失火，殃及池鱼”，行政机关的过敏反应一定还会波及到个人、企事业单位乃至整个社会。行政机关有检查权，但多搞一次检查，则不仅会让检查者追加检查成本，也会迫使被检查者追加应对检查的成本。一切皆有法，一起皆有度。

执法要严，但不是越严越好。行政执法也有个最优均衡的问题，并且同样隐含

着过犹不及的风险。

完善立法工作优化我省营商环境

山东师范大学法学院院长荆月新

结合吸收国内其他省市在营商环境立法方面的经验，提出以下立法建议和

思路。

第一，建立营商环境评价制度。首先确立一个具体的评价标准。如明确规定：人民政府应当建立营商环境评价制度，健全评价体系，引入第三方评估机制，鼓励、支持专业机构、行业协会、高等院校、科研院所开展营商环境评估评级。行政机关应当拓宽民主评议渠道，搭建网上评议平台，推进对政务服务活动的现场评价或者在线评议，加强对政务服务过程的考核、追踪、监督。设区的市、县级人民政府应当落实营商环境评价制度，对本行政区域内的营商环境进行评价。对营商环境评价较低或者达不到相关要求的设区的市、县级人民政府，由其上级人民政府责令改正，督促其优化营商环境。

第二，破除地方保护主义。禁止制定、施行歧视非公有制市场主体的政策措施。禁止限制外地市场主体到本地从事生产经营活动或者限制外地商品、服务进入本地市场。外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。除法律、行政法规另有规定外，不得限定外商投资公司的最低注册资本。各级人民政府和有关部门、事业单位和团体组织使用财政性资金进行招标、政府采购的，不得以从业年限、业绩和人员数量为条件，阻挠、限制市场主体参与竞争。

第三，建立区域化评估制度。比如，规定县级以上人民政府应当加强经济开发区、高新技术产业开发区、工业园区、海关特殊监管区等建设，推进多规合一，逐步推行区域化评估评审制度，将整体性、区域化评估评审结果提供给投资项目共享使用，提高项目落地效率，降低企业成本。

第四，推进行政审批优化简化。营商活动立法应积极推动行政审批的优化简化，为企业发展清除不必要的阻碍。行政审批部门应当将行政审批事项相对集中，并向本级政府服务大厅集中，确保行政审批事项、行政审批权限到位。

第五，建设社会信用体系。比如，规定省、市、县人民政府应当整合信用信息资源，构建统一、公开的信用信息服务平台，收集市场主体在社会经济活动中形成的与信用状况有关的贷款、担保、合同履行等交易记录，以及环境保护、金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章、行政处罚、法院强制执行等信用信息，建立和完善信用信息档案及查询制度，依法提供免费查询服务。

加强德法兼修法治人才培养

山东建筑大学法学院院长王淑华

坚持马克思主义法学思想的指导地位。以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为学生奠定牢固正确的理论基础，推动中国特色社会主义法治理论进教材、进课堂、进头脑，培养学生对中国共产党的领导、中国特色社会主义事业和中国特色社会主义法治建设的高度认同，通过系统深入的理论学习，帮助学生树立中国特色社会主义法治事业践行者的远大目标，牢牢守住政治性和意识形态的底线。

坚持法学教育和道德教育相结合的培养机制。法学教育必须坚持德法并举，实现学生的法学知识水平和思想道德素养同步提升，坚守崇尚法治、公平正义、廉洁操守的初心。

坚持理论和实践相结合的教学体系。探索新路径，打破体制壁垒，将政府、公检法、企业等优质实践教学资源引进高校；加强法学教育、法学研究和实务人员之间的交流，引入政府部门、法院、检