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深化供给侧结构性改革：改什么，怎么改

黄新华

来源：《学术前沿》

改革开放以来，我国经济追求GDP规模扩张和高速增长，主要通过需求管理政策来实现，即着重强调扩大由投资、消费和出口“三驾马车”构成的总需求。但是30多年的经济高增长后，随着人口红利的消失，劳动力、资源、土地等要素价格的上涨以及生态环境的恶化，依靠低要素成本和高投资驱动的经济增长方式已经难以为继，必须提升全要素生产率，培育经济发展的新动力。

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进人了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要围绕推动高质量发展深化供给侧结构性改革，推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变。那么深化供给侧结构性改革，改什么？怎么改？

从协调理念上看，深化供给侧结构性改革需要协调好供给侧和需求侧、稳增长与调结构、淘汰落后产能与提高供给体系质量等之间的相互关系，实现宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的协调推进。

从绿色理念上看，深化供给侧结构性必须通过严格的环境保护强化对低端供给发展的约束，建立供给侧生态、环境、资源管理机制，形成绿色、低碳、环保的发展方式，矫正生态环境资源的扭曲配置，提高资本、劳动力等要素的配置效率。

从开放理念上看，要遵循互利共赢的开放战略，积极参与全球经济治理，加快形成我国经济与世界经济深度融合互利共赢的制度体系，利用国内国际两个市场的供给能力，优化提升我国在国际产业分工中的地位，促进产业迈向中高端水平。

从共享理念上看，就是要通过有效的制度安排，强化共享机制，分享经济社会发展的成果，实现公共服务一体化和均等化，形成供给侧与需求侧的良性循环和动态平衡，从而进一步解放生产力，释放潜在消费能力，增强经济活力，促进经济发展动力转换。

01深化供给侧结构性改革的主要目标

深化供给侧结构性改革“就是要实现更高水平的供需平衡，以真正实现中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。

深化要素市场化配置改革，提升经济发展质量。供给侧改革是对需求侧管理的纠偏，在需求管理政策中，政府倾向于刺激性政策和对微观经济行为的直接干预，而供给侧改革则强调发挥市场主体的内生活力，落实简政放权和放松管制，通过新制度的供给提高经济增速。深化供给侧结构性改革，就是要从供给端入手，调整供给结构，为实现高质量的经济发展寻求新路径。应当以要素市场化配置改革为核心，依据市场规律、市场规则和市场标准推动要素配置，发挥市场在配置生产要素过程中的决定性作用。

加快建设实体经济，提高供给体系质量。党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。深化供给侧结构性改革，加快建设实体经济，提高供给体系质量，是满足人民日益增长的美好生活需要的必由之路。这是因为高质量的供给体系在微观层面能够适应居民消费结构升级的需要，不断跟上结构升级的步伐，提供更多高质量、高品质的产品和服务。在宏观层面高质量的供给体系意味着国民经济各领域有更高的素质和更高的效率，形成了一套适应高质量发展要求的体制机制。

加大制度创新力度，激发市场主体（企业）活力。深化供给侧结构性改革，推动我国经济由高速增长转向高质量发展，必须通过制度创新以高效的制度供给和开放的市场空间，激发市场主体的潜能，让市场主体更有活力，才能构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。为此，必须贯彻落实《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，减少政府对企业的干预，给予企业足够的空间和自由度进行生产活动。把转变政府职能与创新管理方式结合起来，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。把国有企业打造成为独立的市场主体，发挥国有企业在深化供给侧结构性改革中的示范和引领作用。

02深化供给侧结构性改革的重点领域

深化供给侧结构性改革“要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要”。

农业。农业供给侧结构性改革有其自身的特点，农业的生产环境和生产周期对其影响巨大，农业的改革与发展在利用国际资源和市场方面的表现也相当敏感。深化农业供给侧结构性改革，既要提升农业供给体系的质量和效率，也要通过改革加速农业转型升级提高农民收入。

一要加强政策引导与支持力度，建立健全绿色农业、生态农业、有机农业产业支持政策，完善农产品产地环境质量标准及食品安全标准，对农产品的生产、加工、流通全过程进行监督检查，通过建设产品安全、资源节约、环境友好的现代农业，把农业供给侧的效益增长点由增加数量转为提高质量。

二要完善农产品价格形成机制和农业补贴政策，推进农业生产性服务市场化、产业化、社会化、规模化、专业化发展，尤其要将“互联网+”应用到农业生产的产前、产中、产后环节及农产品生产的全产业链，提升农业生产的精细度和价值含量。

三要结合土地流转制度的改革，放松土地供给管制，降低用地成本，以用地结构优化引导和推动农业产业结构升级，培育和发展新型农业经营主体。

四要深化涉农产权和要素市场改革，引导土地、资金、科技、劳动力等市场化配置，推进农村一二三产业融合发展，加快培育农业经济发展新动能，实现农业增效、农民增收。

工业。历经40余年的改革开放，我国制造业水平显著提升，工业经济发展进入新阶段，但是工业经济中存在突出的结构性问题。企业、产业和区域层面的结构性问题，归根结底是生产要素的结构性问题。长期以来我国的工业化进程被描述为低成本的快速工业化，这种低成本的要素驱动型增长的动力结构已经不适应经济发展的需求。面对要素收益递减趋势，深化工业供给侧结构性改革，形成经济增长的新动力必须提高全要素生产率。

一要深化国有企业改革，对产能过剩行业和自然垄断行业的国企改革要有突破性进展，尤其是要通过对僵尸企业更为积极稳妥的处置，提升工业企业整体素质。

二要坚持创新引领，对工业领域存在的短板和不足，通过政策支持与技术支持等方式发展新兴产业、升级传统产业。

三要抓住新一轮产业革命机遇，推动“中国制造2025”与“互联网+”的融合发展，依托工业云平台推进企业创新，满足消费者的个性化需求，加快从制造大国转向制造强国。

四要因地制宜，体现地区的差异化，尊重区域比较优势，鼓励地方通过差异化的创新将比较优势转化竞争优势。

五要积极推进“一带一路”倡议的实施，促进中国工业产能合作和企业“走出去”，实现工业生产要素在全球的有效配置。

金融业。作为现代经济的核心和资源配置的枢纽，金融业在深化供给侧结构性改革中发挥着引领和推动作用。金融业供给侧存在的主要问题是不能有效满足实体经济需求，投放的资金并未流向最高效的部分，资金供需失衡。深化金融业供给侧结构性改革，需要以问题为导向，促进金融有效供给与有效需求的匹配，换言之“就是要减少无效、低效金融供给，增加有效、高效金融供给，通过改善金融结构，提高服务实体经济能力，防控系统性金融风险，促进经济金融持续健康发展”。

一要优化基础金融环境，既要改革现有监管体系和制度，完善配套法律法规，进行适度监管，加强信贷资金流向的管理，及时化解和防范风险，又要为金融创新留出空间，提高金融机构的自主性，改善金融创新环境。

二要构建多层次的金融市场体系，既要有序推进资本市场的发展，提高金融市场资源配置的有效性，引导金融资源流向实体经济，也要注重金融工具创新，以实际需求为导向，开发新型金融服务，为企业提供更多的融资方式和渠道。

三要调整和优化金融结构，既要完善传统的银行机构体系，加强对银行服务实体经济成效的考核评价，提高资金供给效率，推动经营模式转变，也要转换以银行为主导的金融机构发展模式，构建多层次的金融机构体系，以经营模式各异的金融机构匹配实体经济有效需求。

公共服务。公共服务供给与人民群众日益增长的公共需求之间的矛盾，是新时代我国社会主要矛盾在公共服务领域的具体体现。导致公共服务供给结构性失衡的主要原因是，公共服务需求客观上难以揭示，加上需求信息传递渠道不畅，政府公共服务职能转变不到位，政绩指挥棒扭曲了公共服务供给行为。深化公共服务供给侧结构性改革，公共服务供给与需求的匹配性是衡量公共服务供给有效性的标准。

一要建立顺畅的需求表达渠道，增加公共服务供给总量，让公众的需求能够体现在公共服务的决策中，使公共服务的决策从政府本位向“以人民为中心”转变。

二要完善公共服务供给多元机制，强调政府、市场和社会组织之间的紧密合作，通过多元主体的共同参与来保障公共服务的有效供给，但这并不意味着政府从公共服务中退出，政府需要建立合作责任的分担机制和责任追究机制，对公共服务的供给实施有效的管理。

三要深化户籍制度改革，破除城乡二元结构，树立城乡公共服务一体化理念，缩小城乡公共服务供给差距。

四要完善公共服务供给的法律保障，合理划分不同层级政府间的财权和事权，明确不同层级政府的财政支出义务，建立公共服务均等化的财政支撑体系。

公共交通。改革开放以来，我国的公共交通实现了跨越式的发展，但是随着市场化改革的深入，过分依赖资源驱动而忽视制度创新和技术创新对供给增长的影响，公共交通服务与市场需求存在脱节，服务宗旨、经营体制、运力配置及组织方式等难以适应市场的差异化需求，在快速城镇化进程中，公共交通与经济社会发展的适配关系难以建立和维系，资源配置的合理性、供给有效性以及社会公平性无法保障。深化公共交通的供给侧结构性改革，必须矫正要素配置扭曲，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

一要打破垄断格局，降低准入门槛，引入适宜的竞争机制，为公共交通创造良好的竞争环境。

二要推进事权改革，形成中央和地方在公共交通中财权和事权合理配置的制度安排，兼顾公共交通的准公共产品属性，为公众提供优质的公共交通服务。

三要补齐公共交通基础设施建设的短板，以革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区为重点，改善交通环境，这是深化公共交通供给侧结构性改革的重点。

四要提升运输装备的现代化水平，对于长期闲置且不符合未来运输需求的基础设施，要因地制宜，分类处理，减少后续不必要付出的维护成本。

五要将互联网技术应用于公共交通系统，借助互联网的开放性、即时性、体验性、集成性的特点，实现互联网和公共交通的深度融合，满足公众日益多样化、差异化的需求。

03深化供给侧结构性改革的推进方式

深化供给侧结构性改革引领中国经济高质量发展，必须“妥善解决我国存在的结构性问题和矛盾，就要在深化供给侧结构性改革的过程中，统筹外生与内生变量，调整与优化经济结构，拓宽发展空间，促进我国经济持续、稳定发展”。

贯彻落实新发展理念。深化供给侧结构性改革必须全面贯彻落实新发展理念，新发展理念和供给侧结构性改革之间具有高度的一致性，体现了全面提升经济增长质量的内在要求。

从创新理念上看，深化供给侧结构性改革无论是制度变革，还是结构优化以及要素升级的核心都是创新，制度创新是要处理好政府与市场关系，通过改革形成有效的市场和有为的政府，而科技创新是经济结构优化升级和要素效率提高的根本途径，对推动产业升级、发展新兴产业、培育新供给具有不可替代的作用。

调整和优化产业结构。产业结构升级是提高经济增长质量的关键，调整和优化产业结构，构建现代产业体系是推进供给侧结构性改革的重中之重，通过产业结构调整和优化可以带动产品结构、金融结构、城乡结构、财政支出结构、政府与市场关系的结构调整。深化供给侧结构性改革，必须建立落后产能的市场化退出机制和产业升级机制，通过公平竞争的市场环境促使企业不断提高产品和服务的质量和技术含量。

一是传统产业转型升级。对于有较大发展潜力的传统产业，需要对传统工艺和技术进行改造，通过技术创新和设备改造提高劳动生产率，提升资源使用效率，从而创造更多的附加价值，提高国民经济整体效益。

二是大力培育战略性新兴产业。当前，全球范围内新一轮的产业革命风生水起，市场经济发达国家致力于发展信息、生物、新材料技术等前沿高新技术，以及具有高技术、高附加值、低排放等竞争优势的高端制造业抢占经济、科技、产业制高点。必须把握历史机遇，大力培育战略性新兴产业，以战略性新兴产业带动我国经济的快速和持续性发展。

三是积极发展现代服务业。现代服务业隐含着巨大的技术资本、知识资本和人力资本投入，发展现代服务业会从供给侧提升产业结构水平和效益，加快工艺升级、产品升级、功能升级、产业链升级和产业集群升级。积极发展现代服务业对经济转型具有直接的决定性作用，有利于通过制度创新进一步释放我国经济增长的潜能。

四是发展新型农业。必须顺应城乡居民消费结构升级的趋势，大力发展新型农业，高农业供给体系质量和效率，形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，通过提高农业生产技术、优化农业生产手段、改善农业生产管理的方法提高农业生产力，增强农产品对中高端需求的动态适应能力，拓展农业市场空间，提升农业产业的价值链。

打造创新驱动的引擎。创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。深化供给侧结构性改革，提高经济增长质量，必须实现要素驱动型增长、投资驱动型增长向创新驱动型增长的转换，让知识创新、技术创新、制度创新、管理创新成为推动经济发展的引领力量。

一要深化科技体制改革，改革创新治理体系、增加创新投入、推进开放创新，建立科学合理的创新激励机制，构建以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的创新体系，形成创新驱动发展的实践载体和制度安排。

二要以科技创新为核心改革和调整相关制度，完善科技创新评价标准和成果转化机制，使创新成果更快转化为现实生产力，发挥好科技创新第一动力的作用。因为无论是对传统优势的升级改造还是打造新的竞争优势，都需要以坚实的科技创新为支撑和引领，才能推动经济发展的质量变革、效率变革、动力变革。

三要提高产业技术创新能力，围绕推动科技与经济深度融合，加快形成公平竞争的市场环境，最大限度释放全社会的创新活力与潜力，以更加开放包容的心态推动我国产业深度融入全球分工体系，在国际竞争中实现产业转型升级。

四要推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，形成创新驱动的强大动力。“当前，新一轮科技革命和产业变革正在兴起。大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术广泛运用到各领域，以绿色、智能、泛在为特征的群体性重大技术变革，正在引发国际产业分工重大调整，进而重塑世界竞争格局、改变国家力量对比。”借助“互联网+”的催化作用，能有效促进经济结构调整，实现经济有质量的可持续增长。

五要加强创新型人才队伍建设，加大教育和人力资本的投入，既要激励人们敢于创新并将创新转化成商业利益，也要树立踏实的创新文化，宽容创新挫折。

六要完善创新驱动发展的法治环境，强化发明创造以及专利的保护机制，从制度上和法律上对创新的个人和集体予以保护和支持，保障和促进全面创新。

加快形成新的经济发展方式。深化供给侧结构性改革，必须“考虑更长远时期的发展要求，加快形成适应经济发展新常态的经济发展方式”。对于企业来说，不仅要提高产品质量，更应在生产过程中贯穿绿色、集约的理念，开发绿色产品，建设环境友好型企业。对于政府来说，既要简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用，也要更好地发挥自身作用，抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，积极推动创新发展。

一要以振兴实体经济为主线，推进经济结构战略性调整，促进第一、第二、第三产业协调发展，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，建设资源节约型和环境友好型产业格局，推动经济向以节能、高效、绿色为特征的集约型发展方式转变。

二要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。

三要将环境资源作为社会经济发展的内在要素，把实现经济、社会和环境的可持续发展作为目标，加快形成有利于节约资源和保护环境的消费模式，从需求侧减缓对资源和要素的供给压力，推动绿色低碳发展取得新进展。

四要建立与供给侧结构性改革相适应的政绩考核体系，以提高发展质量为中心，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入地区经济社会发展综合评价体系，重点考核评价人力资本、创新驱动、经济活力、结构优化和改革成效等方面，打破旧的经济增长的路径依赖。

强化体制机制保障。深化供给侧结构性改革的本质是要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中决定性作用和更好地发挥政府作用，政府的职责主要是制定好法律、法规、标准和政策，给企业和市场相对稳定的预期，并通过简政放权，把原来政府掌握的权力下放给市场和企业，让政府和市场各就其位、各得其所，从而“把该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，突出问题导向，向体制机制弊端发力，补齐监管和服务的短板”。

一方面，政府要在切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境职责，贯彻落实宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路的同时，“按照创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的总方向，科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致”。

另一方面，深化供给侧结构性改革既要重视转变政府职能，也要体现市场作用，必须以市场体制机制建设为核心，从劳动力、土地和自然资源、资本、技术创新、制度五个要素层面采取一系列措施破除抑制供给的体制机制约束，建立起一个能不断适应市场需求的供给体系，形成产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的经济增长新的体制机制，才能通过供给侧结构性改革提高全要素生产率，提高供给体系质量，培育和增强发展新动力。

法律如何看待智能合约

来源：学习时报

智能合约(Smartcontract)是依托计算机在网络空间运行的合约，它以信息化方式传播、验证或执行合同，由计算机读取、执行，具备自助的特点。而区块链的去中心化，数据的防篡改，决定了智能合约更加适合于在区块链上来实现。因此区块链技术的发展，让智能合约拥有了更广阔的发展前景。

何为智能合约

智能合约事实上是由计算机代码构成的一段程序，其缔结过程是：第一步，参与缔约的双方或多方用户商定后将共同合意制定成一份智能合约;第二步，该智能合约通过区块链网络向全球各个区块链的支点广播并存储;第三步，构建成功的智能合约等待条件达成后自动执行合约内容。而要理解和认识智能合约运行，我们可以通过与自动贩卖机进行类比：自动售货机在运行正常且货源充足的情况下，当被投入硬币后，便触发了履行行为——释放购买者选择的饮料，且这一履行行为是不可逆的。智能合约应用的场景也是多样的，比如，在汽车租赁业务中，可以设定一份智能合约：假如承租人没有按时付款给智能合约，将无法启动汽车，这一过程不需要任何第三方中介，支付系统和操纵车锁均由智能合约来完成。

可见，智能合约具有以下特点：首先，规范性。智能合约以计算机代码为基础，能够最大限度减少语言的模糊性，通过严密的逻辑结构来呈现。智能合约的内容及其执行过程对所有节点均是透明可见的，后者能够通过用户界面去观察、记录、验证合约状态。其次，不可逆性。一旦满足条件，合约便自动执行预期计划，在给定的事实输入下，智能合约必然输出正确的结果，并在显示视界中被具象化。再次，不可违约性。区块链上的交易信息公开透明，每个节点都可以追溯记录在区块链上的交易过程，违约行为发生的几率极低。最后，匿名性。根据非对称加密的密码学原理，零知识证明、环签名、盲签名等技术，在区块链上，虽然交易过程是公开的，但交易双方却是匿名的。

智能合约与传统合约的区别

相较传统合同，智能合约存在很多优势。第一，智能合同能够降低交易成本。智能合约的核心是去中心化，意味着交易记录从存储到执行、监督、审计等都不需要借助第三方来实现。合约是自动履行的，没有时间延迟，交易流程被大幅简化，而合同准备、起草、签署和后续管理的服务费用也不复存在。

第二，智能合同更能保证交易的真实有效。智能合约的规范性和不可篡改性，使其订立合同时不依赖于对交易方的信任，也不需要中心化技术或组织来验证交易标的的真实性。区块链公开透明的特质，能够保证所有节点内容清晰可见。在执行环节，智能合同能够强制各方严格遵守原始合同，基本消除违约的可能性，避免当事人一方监督另一方的资源投入和高额诉讼费用。同时，实现合同缔结、履行一体化，能够避免传统合约中意志产生、合约生效、合约执行之间的断裂，实现双方当事人点对点交易，提高交易效率，减少交易风险。

智能合约存在的法律隐患

智能合约的应用日趋广泛，其带来的现实风险也不能低估。

代码瑕疵和漏洞。代码的固定化与现实世界变化性之间难以避免冲突。在商业交易中，交易方的权利义务往往难以一开始就确定下来，所以双方经常以开放式条款履行协议，且条款不断修改，以解释不可预见的事件或双方关系的变化，固定的代码难以适应这样的变化。且代码在记录当事人的意志方面难免发生偏差。代码的设计者需要提前预测未来会发生的事情，这种主观的预测在一定程度上可能违背交易双方的意志。

事实上，代码设计漏洞所造成的损失往往是巨大的。例如，2017年7月，智能合约平台Parity出现安全漏洞，黑客盗取了价值3000万美元的数字货币ETH。2018年1月，日本智能合约平台Coincheck系统被黑客攻击，时价5.3亿美元的“新经币”被盗。这些案例带来的教训是：一是代码在被设计之前如果没有认真处理，有漏洞没有被及时修补，区块链就无法形成一个完整可靠的系统。二是代码一旦被发布，将无法被改变，漏洞会一直存在。三是智能合约的代码是公开透明的，每一个人都可以查看，这就给黑客研究代码漏洞留下了空间。

毁约权的丧失。针对传统合约，双方当事人基于意思自治可以缔结、履行、修改或废除合约。但智能合约具有自动执行功能，一旦满足默认条件合同便开始运行，除非在代码设计时加入修改或停止执行的逻辑，否则难以保障当事人的毁约权。例如：消费者在淘宝进行购物，点击确认付款后合约自动生效，买家会对订单进行处理，平台从信用卡扣除相应的金额，但货款并未进入卖家账户，消费者此时仍可以阻止财产的转移，合同执行尚未结束。如若使用智能合约则处理结果完全不同，智能合约不受第三方人为限制，直接在买卖双方之间进行点对点交易，实现去中心化，此合同在点击付款时已执行完毕，当事人不能够阻止该过程的发生，毁约权也已经丧失。

智能合约的法律规制

法律依据方面。能否用合同法规范智能合约，是当前针对该问题的核心争议之一。《合同法》第10条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”因此，在现行的法律体系下，判断智能合约是否属于合同，首先要看其是否具备合同的形式要件。智能合约作为部署在区块链上按照预先设定规则自动运行的数学代码，不具有纸质化的特点，也与以网站购物合同为典型代表的电子合同不同，但可以归为法律规定的“书面形式”。而从实质要件分析，我国《合同法》第2条规定，合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。作为法律行为，合同以意思表示为核心，因此智能合约是否属于合同，其认定基准在于平等当事人之间是否存在一致的意思表示。但在主体匿名性、代码可能存在错误或漏洞、难以解释及当事人理解偏差等条件约束下，当事人意思表示一致如何判断，就存在较大的争议了。当前，对智能合约的规制，我们要吸收法律调整电子合同的有益经验，利用传统合同法来确定智能合约的发布和代码执行的性质，在《民法总则》《合同法》《电子商务法》和《电子签名法》等相关规定的基础上，结合技术机理，在具体案例中进行分析。而针对智能合约，乃至整个区块链技术，立法还是应当保持一种适当开放的态度，为技术的发展预留空间。

法律救济方面。智能合约是一种去中心化的合约机制，它以代码、算法取代人类进行决策或意思表达，试图以技术消除人类在订约及履约中的低效及纷争。但它不可能把合同缔结、变更、履行、解除、撤销、终止等一切相关活动全部置入合约机制，出自人类之手的智能合约难免出现疏漏，机器易生错误和偏见，产生纠纷在所难免。智能合约的架构设计并没有对消费者提供特别的保护，一旦发生纠纷，消费者的权益如何维护将是一大难题。因此，司法应该发挥应有作用，保留智能合约法律效力的最终管辖权，在当事人发生争议时，向法院或仲裁寻求救济，撤销智能合约。法院利用数据获得的实时性和不可篡改性，能够有效化解信息不对称、执法证据不易收集的难题，作出公平公正判决。但智能合同的运行模式给司法机关的介入也可能带来问题，例如管辖权的确认问题、交易资格的确认问题、法官对于技术的熟悉问题等。

夯实优化营商环境的法治基础

刘春生

来源：司法部政府网

2019年10月22日，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）正式颁布，《条例》的出台，从国家层面夯实了优化营商环境的法治基础，标志着中国市场化、法治化、国际化的营商环境建设进入了新的阶段。

一、优化营商环境的基石：公平与透明

《条例》的出台，引起了社会各界的广泛关注，公平和透明也成为优化营商环境的核心关键词。《条例》更加强调各类市场主体平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。各级政府不得偏向某些企业或限制其他企业的合法权益，不能因为企业所有制的性质，规模、盈利能力、所在地等而有所歧视。根据《条例》规定，为保证公平的市场环境，政府的政策、法规、服务措施等应该做到公开、透明，形成可预期的政策、制度、法律环境，例如市场准入“负面清单”制度就保证了各类市场主体对于哪些领域不得投资、哪些领域有所限制均有清晰而明确的知悉。《条例》的出台对于未来各级政府打造公开、透明的市场环境具有重要的指导意义：只有政务更加公开透明，市场规则才能更加公平有效。因此，在行政审批、市场监管、政务服务的基础上，将政务公开制度化、标准化、信息化是打通服务市场主体“最后一公里”的重要手段，更是打造高质量营商环境的必要一环。

二、优化营商环境的基本原则：市场化、法治化、国际化

市场化主要体现在以下几个方面：一是各类市场主体机会均等；二是保证市场主体的合法权益，包括保护各类市场主体的自主经营权、财产权、知识产权，也包括保护中小投资者、治理拖欠企业账款、创新和完善信用监管、完善纠纷解决机制等内容；三是通过“放管服”进一步转变政府职能，厘清政府与市场的关系。从广度和深度上推进市场化改革，完善市场体系，最大限度取消下放行政审批事项。

法治化主要体现在以下几个方面：一是突出公正监管，从落实监管责任、创新监管方式、规范执法行为等方面做了详尽的规定；二是围绕推进法治政府建设，对政策制定、法规政策公布和解读咨询、政策评估和清理、政务诚信等内容进行了规定;三是通过出台《条例》让各类投资者包括外商投资者吃上定心丸，保证他们获得公平的竞争机会，享受公平的市场环境，维护他们的合法权益，把对外开放过程中优化营商环境的举措以立法的形式固定下来。

国际化主要体现在以下几个方面：一是要始终对标国际一流、最有竞争力的营商环境标准，瞄准主要发达国家先进经验，同时学习在国际社会排名提升快、优化幅度大的发展中国家经验；二是主动适应全球贸易、投资的新变化，按照市场规律创新监管、服务模式，适应新业态、新模式，让我们的经营、国际贸易、国际投资更便捷。在《条例》中，提出对新产品、新技术、新模式、新业态的包容审慎监管，给予创新一定的政策容忍度，本身就表明了中国在制度创新方面力争一流的国际视野与前沿意识。

三、建立以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，强调《条例》的落地效果

《条例》是优化营商环境的基础性行政法规，同时，《条例》也鼓励各地区、各部门结合实际情况依法探索创新优化营商环境的改革举措。如何评估各地营商环境优化的效果，成为检验各地落实《条例》的重要议题。过去，国内缺乏权威统一的营商环境评价体系，各类机构的营商环境评价缺乏权威性，评价的针对性不足。

《条例》将推动建立和完善我国以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用，形成各地优化营商环境、深化改革和对外开放的良性竞争，改变唯GDP、唯经济增速的片面评价标准，提升市场化、法治化、国际化水平，并最终实现高质量发展。

法治是最好的营商环境

刘圆圆

来源：司法部政府网

2019年10月22日，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）正式颁布，这标志着我国在优化营商环境方面又前进了一大步。法治是高质量发展与优化营商环境最根本和最稳定的保障，将我国优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，对于当前深刻转变政府职能，持续优化营商环境具有重要意义。

近年来，我国在优化营商环境方面取得了显著的进步，不仅在世界银行营商环境报告中的排名大幅进步，而且多项改革措施还被列入世界银行的政策推荐范围。尤其是在我国“大众创业、万众创新”的大背景下，我国为中小企业改善营商环境实施的改革数量居东亚太平洋地区之首，在全球经济改革数量中排名第二，“中国经验”已经成为全球营商环境优化的亮点和典型。

在持续深化“放管服”改革的大背景下，如何平衡好“掌舵”和“划桨”的关系，实现改革措施的法治化和规范化，及时将成熟的改革经验提升为法规，如何将北京、上海的典型经验做法向全国复制推广，这不仅是对“法治是最好的营商环境”重要论断的高度重视，更是对“营商环境就是生产力”重要命题的有力落实。因此，《条例》的出台将在以下几个方面产生长期深远的影响：

一是《条例》系统地总结了优化营商环境过程中的政府行为规范，厘清了政府与市场的边界，有利于建立全面开放新格局。《条例》从监管职责、监管方式、监管行为三方面明确了在优化营商环境中的政府角色，进一步推动了政府职能的深刻转变。《条例》具有很强的指导性和普适性，不仅有利于各地区、各部门进一步复制推广成熟经验，而且还可以避免某些地方政府和部门在优化营商环境中只关注制定和发布文件，只做“规定动作”的形式主义流弊。

二是《条例》确立了对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本规范，有利于营造公平竞争的市场环境。《条例》明确指出要保障市场主体在市场准入、获取生产要素、招标投标和政府采购环节中的平等待遇，依法保护市场主体自主经营权、财产权、知识产权等合法权益，坚持权利平等、机会平等、规则平等的基本原则，以法律形式为各类市场主体保驾护航。从对外开放的角度看，这一点也是国民待遇原则的重要体现。

三是《条例》聚焦提高政务服务水平，有效地降低了市场经济运行中的制度性交易成本，通过营商环境的改善提高了市场经济和政府内部的运行效率；同时，也对近年来营商环境优化中的深层次细节问题进行了有效的指导。例如，从近年来开始建立政务服务大厅各个部门“并列”窗口，到《条例》提出要实行政务服务大厅“一窗受理”，这就把办事流程从窗口之外转移到了窗口之内，大大提高了企业的满意度；同时，建立全国一体化在线政务服务平台、实现政务服务数据共享交换等措施有效提高了政务服务的便利性和跨部门沟通难题，打破了行政部门之间的“部门墙”。而政务服务事项标准化、规范行政许可和备案、规范涉企收费等突出了政务服务的规范性，“证照分离”、电子证照等改革措施的推广也极大的降低了制度成本和交易成本。优化营商环境不仅仅降低企业营商成本，也能提高政府运行效率，是政府、企业与市场的多赢。

四是《条例》对于吸引和促进社会投融资发挥了积极的作用。当前经济下行压力加大，外部经济环境不确定性增加，以行政法规形式确立营商环境优化的刚性规则，为广大企业家吃下“定心丸”。《条例》强调持续放宽市场准入，实行全国统一的市场准入负面清单制度、鼓励引导金融机构加大对民营企业和中小企业的支持力度，提出对新兴产业实行包容审慎监管等措施，有利于创造实现高质量发展的一流投资环境。

五是《条例》为各地区下一步深入推进营商环境优化工作，并进行科学全面的营商环境评估指明了方向。近年来，各地方政府都高度重视营商环境优化和评价工作，尤其是“接地气”的本地化特色创新举措。由于特色创新举措的着力点不同，因此政策效果和目标的评估非常重要。《条例》的内容具有全面性、科学性、合理性，为目前兴起的优化营商环境评估提供了强有力的指导，指明了优化营商环境的重要事项，有利于从国家到地方各个层级对优化营商环境进行具有针对性的政策效果评估。

六是《条例》提供了优化营商环境的中国经验。从《条例》所阐述的营商环境的内涵和重点上看，《条例》与世界银行的营商环境评价内涵既有明显的承接关系，同时也有一定的差别和侧重，这是《条例》一个重要特色和进步。首先，《条例》中对营商环境的内涵覆盖市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等，在系统性和方法论上比世界银行的企业生命周期评价方法更为全面。其次，《条例》聚焦“放管服”改革、规范和创新监管执法、加强市场主体保护、突出政务公开透明、严格责任追究五大层面优化营商环境，凸显了对政府职能改革的要求，把政府服务放在了改革的视野之下。再次，《条例》明确了各级政府及有关部门在优化营商环境行动中的具体职责和事项，在实际行动中具有较强的指导性和可操作性。这些特点对于其他发展中国家优化营商环境必将产生积极的影响和作用。

日前，世界银行最新的营商环境评价报告正式公布，中国的进步和成绩是国内外关注的重点。《条例》的出台必将对我国深刻转变政府职能，持续优化营商环境产生重要的积极影响。“营商环境没有最好，只有更好”，虽然我国营商环境与国际一流水平仍存在一定差距，但我国勇于对标和建设国际一流营商环境，建设国际营商环境标杆城市，必将为中国的改革开放和伟大复兴提供坚实的支撑和动力。

以更好的营商环境推动高质量发展

作者：马晓白

来源：经济日报

推动高质量发展离不开高质量的营商环境做支撑。世界银行近日发布的《全球营商环境报告2020》显示，由于大力推进优化营商环境改革，我国营商环境全球排名继去年大幅提升32位后，今年再度跃升15位，位居全球第31位，连续两年被评为全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。营商环境国际排名的不断提升，是党中央国务院高度重视和持续努力的结果。未来，我们要按照营造国际一流营商环境的要求，聚焦痛点、难点、堵点问题，坚持问题导向，不断打造营商环境新高地，不断为市场活力充分迸发创造良好环境，为实现经济高质量发展注入新动力。

我国优化营商环境成效明显、特点突出

近年来，面对国内外风险挑战明显增多的复杂局面，我国坚持把优化营商环境作为推动经济高质量发展的重要支点，成绩有目共睹。总的来看，我国在优化营商环境方面有以下三个特点：

一是大刀阔斧锐意改革。近年来，中央高度重视深化“放管服”改革和优化营商环境工作，加快打造市场化法治化国际化营商环境。各地区、各部门认真贯彻落实中央的决策部署，聚焦市场主体反映的突出问题，对标国际先进，推出大量改革举措：实行开办企业全程网上办理，压缩企业设立登记时间；实行环境影响评价分类管理，数字化联合审图，工程招投标交易全过程电子化，施工许可证全程网上办理；实行客户用电线上报装；打造电子税务局，实行纳税人线上“一表申请”“一键报税”；推广应用国际贸易“单一窗口”，公开口岸收费目录清单，实行口岸通关提前申报；推行法院网上立案与司法数据常态化公开；等等。一系列组合拳，不断开辟出经济高质量发展的新空间。《全球营商环境报告2020》显示，世界银行在今年的评估周期中（2018年5月至2019年5月）共采信了9个指标领域采取的36项改革举措，我国营商环境评估在满分100分中得分77.9，充分体现了我国大刀阔斧锐意改革的决心和力度。

二是着力打造法治化营商环境。法治是最好的营商环境。优化营商环境需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。今年我国更加突出了法治化营商环境建设，针对保护中小投资者、执行合同、办理破产等三项涉法程度较高的指标，最高人民法院出台了三个司法解释，有效弥补了我国营商环境的法治化短板。不久前国务院常务会议通过《优化营商环境条例》，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障，标志着我国从国家层面填补了营商环境法律法规顶层设计的空白，中国营商环境也由“实践探索”向“立法规范”升级，在打造法治化营商环境的道路上又迈出重要而坚实的一步。

三是重视市场主体获得感。大到投资兴业，小到办事跑腿，营商环境直接关系到每个市场主体的获得感与满意度。世界银行对企业整个生命周期实施全流程评估，以企业反馈作为评估的主要依据。北京、上海等地优化营商环境的具体举措，皆以问题和需求为导向，在对标世界银行评价指标的基础上，结合企业和群众需求，聚焦“简流程、优服务、降成本、强监管”四个方面，推出有针对性的改革政策。同时，建立改革协调推进机制，通过“高位调度+问题清单”的模式，协调解决跨部门的问题和矛盾，打通政策落地“最后一公里”。明确责任单位和完成时限，开展专项督查，确保政策顺利落地。广泛开展政策宣传培训，不断扩大政策知晓度和覆盖面，提升窗口工作人员服务意识和能力，为企业和群众提供优质服务。

新形势下营造国际一流营商环境意义重大

从国际环境来看，经济全球化仍在发展，但贸易保护主义愈演愈烈，逆全球化思潮不断发酵；全球经济仍在增长，但持续复苏乏力。从国内环境来看，经过多年的高速增长，由于发展环境、比较优势和国内外供给需求条件的变化，我国经济的潜在增速和现实增速都有所放缓。我国发展既处于大有可为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。优化营商环境是中央在新形势下作出的重大决策部署，是顺应国际形势新变化和国内改革发展新趋势的必然要求。

第一，优化营商环境是促进高质量发展的重要支点。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在经济高速增长阶段，经济增长更多依靠规模扩张和要素驱动；而高质量发展的本质内涵是高效、公平和可持续的发展，具体体现为资源配置效率高、产品服务质量高、技术水平不断升级等。转向高质量发展，既要求发展方式和增长路径的转变，更要求体制变革和机制创新。优化营商环境是发展的体制性、制度性安排，营商环境的优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。良好的营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础。通过优化营商环境，能够打破制约资金、劳动力、土地、技术等要素自由流动的障碍，促进要素流动，提高资源的配置效率；通过完善公平竞争的市场环境，加强事中事后监管，提升产品服务质量；通过优化促进创新的体制环境，加强知识产权保护，提升自主创新能力，促进新旧动能转换，培育增长新动能。

第二，优化营商环境是提振市场信心增强内生动力的有力举措。针对我国经济运行面临的外部环境挑战严峻、内部下行压力较大的复杂局面，中央提出全面做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”工作。优化营商环境是顶住下行压力、维护“六稳”大局的关键一招。营商环境的改善能够有效激发市场主体的活力，增强经济发展的内生动力，释放内需潜力，提升治理水平。持续深化的商事制度改革激发了社会创新创业创造的热情，带动了市场主体数量的增长，扩大了就业；不断加大减税降费力度切实减轻了市场主体负担，稳定了投资；促进市场公平竞争和优化政务公共服务解决了企业和群众的难点、痛点，提振了市场主体信心，稳定了市场预期。

第三，优化营商环境是进一步扩大对外开放和提升我国国际竞争力的题中之义。习近平总书记强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。虽然从长期来看全球化的大势不可逆转，但短期则可能会遭遇一些波折，我国要适应这一趋势，必须要提高国际竞争力，进一步融入全球经济。良好的营商环境不仅是经济软实力的重要体现，也是一个国家或地区竞争力的关键要素之一，更是打造开放型经济、提升对外开放层次与水平的题中之义。营造一个与国际接轨、法治化、便利化的营商环境，有利于提升我国参与国际竞争的综合实力，培育对外开放的新优势。通过高水平的贸易便利化、投资自由化政策举措，大幅放宽市场准入，营造更加开放、规范和可预期的营商环境，为高水平扩大开放提供有力支撑。

聚焦痛点难点问题，进一步优化提升营商环境

通过多年持续不断努力，我国营商环境取得了显著进步，但与国际先进水平相比仍有不小差距，部分指标排名还比较靠后。整体而言，与进一步激发市场主体活力、培育增长新动能的需要相比，还有不小的优化和提升空间。我们必须在已经取得成绩的基础之上，进一步聚焦市场主体反映的痛点、难点、堵点问题，坚持问题导向，持之以恒，继续努力，争取使我国营商环境进一步优化和提升，从而不仅为“六稳”提供有力支撑，也为我国经济的长期持续稳定增长提供保障。

一是聚焦指标薄弱环节。与国际先进水平相比，我国营商环境仍有较大差距，有些指标排名还比较靠后，比如，纳税排名第105名、获得信贷排名第80名。下一步，应聚焦排名落后的薄弱环节，借鉴国际先进经济体的做法，积极突破难点，全面深化改革。

二是着力突破两大瓶颈。有序稳步推进优化营商环境工作，需要秉持以点带面的思路，抓住重点环节和关键领域，着力突破两大瓶颈。第一个瓶颈是数据难互通、不共享。要进一步融合线上线下服务，整合信息平台系统，切实推进“一网通办”和数据交换共享。通过构建数据共享交换平台体系，统一明确信息共享的种类、标准、范围、流程，真正实现跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据信息可靠交换与安全共享。第二个瓶颈是法律法规的制约。随着营商环境改革向纵深推进，碰到法律法规“天花板”的情况越来越多。下一步要按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，从促进改革和支撑改革着眼，建立起“综合授权—地方先试—经验上升—法规完善”的改革与修法紧密衔接、互为促进的常态化机制，加快实现“应改尽改、应废尽废”，不断提升依法治理能力。

三是大力推进协同配套。优化营商环境是一项复杂的系统工程，任何一项改革的推进都会涉及到相关配套措施的协调。当前改革过程中仍存在一些“不协调、不配套、不平衡”的问题，如部门地方之间政策不配套、行动不协同，国家法规调整滞后于地方改革探索，监管服务能力落后于简政放权幅度，信用体系建设跟不上监管需要，东西部地区改革步调不平衡、不一致等。下一步，应针对当前改革实践中面临的具体问题，进一步提升改革的协调性、平衡性、全面性和创造性。

四是着力回应市场主体关切。企业是评判改革成效的最终主体。我们对照世界银行评价体系，以评促改，营商环境改革取得了较大进步，但改革远未完成。调研中企业普遍反映，目前营商环境便利性有了大幅改善，但还有一些市场主体关切的重要问题并未包括在指标体系中。要看到，企业“能不能正常经营”“能不能盈利”等才是根本，这些涉及到市场准入、平等获取要素、市场主体合法权益、要素成本、公平监管等方面，而在这些关键方面仍然存在进一步改革和优化的空间。下一步，要聚焦企业和群众反映的突出矛盾，以企业和群众的获得感作为改善营商环境的根本标准和评价标尺，深入推进“放管服”改革，大幅提升营商环境改革的实效，进一步提升市场主体的获得感和投资兴业的信心。

五是鼓励支持基层创新。近年来，各地区在优化营商环境工作中积极探索，创造和积累了一系列可复制可推广的经验做法，比如，便利企业开办和经营、提升贸易便利化水平、创新监管理念和方式、推进政务服务“一网、一门、一次”改革等。《优化营商环境条例》指出，国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。下一步，要鼓励各地区从自身实际出发，锐意探索创新，在优化营商环境方面创造更多管用可行的创新举措；支持基层先行先试，为地方改革创新探索创造条件，及时总结推广好的经验做法，充分调动和发挥地方推进改革的积极性、主动性和创造性。

明年经济工作怎么干

——专家解读中央经济工作会议

坚定不移贯彻新发展理念

中央经济工作会议提出，新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。

理念是行动的先导，坚定不移贯彻新发展理念对做好明年经济工作十分重要。

“明年是全面建成小康社会和‘十三五’规划收官之年，落实新发展理念将助力我们更好完成这一宏伟目标。”中国人民大学副校长刘元春说，应对经济下行压力，推动中国经济高质量发展，也都要求我们从新发展理念中寻找思路。

“目前，中国已是全球第二大经济体，但工业化、城镇化等进程尚未完成，人均GDP还有待提高。”国家信息中心经济预测部副主任牛犁表示，近年来，我国生产力水平显著提高，但仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，“发展仍是解决我国所有问题的关键。做好明年经济工作，就要坚定不移贯彻新发展理念，不断提高发展的质量和效益。”

如何“紧紧扭住新发展理念推动发展”？

牛犁认为，新一年，各地区各部门应当更加深刻地理解新发展理念的内涵和要求，克服“本领恐慌”，摆脱“路径依赖”，努力找到做好经济工作的抓手和关键，“比如‘崇尚创新’，要求我们加大研发投入，通过创新驱动提高全要素生产率、推动产业迈向中高端；‘厚植开放’，要求沿海地区、内陆地区都要以更开放的视野、更广阔的格局来筹划推动经济工作。”

“‘注重协调’，就要在短板领域、关键环节持续发力，实现产业、区域、城乡等方面的协调发展。”刘元春阐释道。

中央经济工作会议提出，要树立全面、整体的观念，遵循经济社会发展规律。“创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是一个有机整体，哪方面做得不到位，发展都会受影响。”牛犁认为，2020年，我们要保持经济运行在合理区间，同时不能为了增长而放松对生态环保的要求、让人民群众的获得感打折，不能为了追求速度而忽视质量，“只有科学落实、统筹推进，才能让新发展理念引领经济高质量发展。”

改善民生兜住底线

中央经济工作会议提出，确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善。

“这次会议强调的‘要发挥政府作用保基本’‘要发挥市场供给灵活性优势’令人印象深刻。”中国社会保障学会会长郑功成认为，保障和改善民生，既要发挥政府保基本、兜底线的作用，也要通过政府引导，撬动市场资源和社会力量，发挥市场供给的灵活性优势，从而满足人民群众多层次、多样化的需求。

中国宏观经济研究院社会发展所研究员张本波认为，对于义务教育、基本医疗、养老保障等基本公共服务，政府要承担责任，注重普惠性、基础性、兜底性；而对于那些满足人们多元化、个性化需求的非基本公共服务，可通过深化民生服务领域改革来支持社会力量增加有效供给。

对于就业、医疗、住房等领域，中央经济工作会议同样提出了不少具体举措。

就业是民生之本。今年前10个月，全国城镇新增就业1193万人，提前实现全年目标。郑功成认为，明年要继续做好稳就业工作，着力健全有利于实现更高质量和更充分就业的体制机制，突出抓好重点群体就业工作。张本波表示，今年社保降费、援企稳岗、加大劳动者技能培训等措施科学有效，明年还要继续发力，对稳定就业总量、改善就业结构发挥更大作用。

“今年我国在养老服务方面密集出台了许多政策措施。”中国老龄协会政策研究部主任李志宏说，未来既要完善政府保障基本养老服务的能力，也要通过放宽准入、改革公办机构、优化营商环境等措施来激活养老消费市场，“相信这些举措将带动养老服务产业提质增效。”

“中央经济工作会议再次强调‘要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位’，意味着房地产调控政策将保持稳定性和连续性。”国务院发展研究中心市场所研究员邵挺表示，下一步要全面落实因城施策，加快完善长效管理调控机制，切实做到稳地价、稳房价、稳预期，“明年，加大城市困难群众住房保障工作、改造城镇老旧小区等一系列举措将形成合力，更好满足百姓的居住需求。”

着力推动高质量发展

中央经济工作会议提出，要坚持巩固、增强、提升、畅通的方针，以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设。

国家信息中心经济预测部副主任王远鸿认为，着力推动高质量发展是一项长期的重点任务，“当前经济下行压力加大，更需要依靠高质量发展转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，破解经济发展过程中存在的深层次结构性矛盾，推动经济持续健康发展。”中国宏观经济研究院产业所工业研究室主任付保宗也认为，着力推动高质量发展，既是顺应经济发展规律的客观要求，也是满足人民对美好生活向往的必然选择。

“近年来，我国实体经济中结构性矛盾、金融服务实体经济能力不强、要素成本快速上升、创新能力不足、资源环境约束增强等问题逐渐凸显。”在王远鸿看来，“全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设”正是解决这些突出问题的关键举措。王远鸿表示，“经济体系结构合理、协同有力，经济的整体竞争力才能全面提高。”

推动高质量发展，必须依靠创新驱动。

“目前，我国科技体制不完善、财税机制不健全、营商环境待优化等问题制约着科技创新能力的提升。”付保宗说，下一步应通过深化科技体制改革解决这些问题，让创新引擎更加强劲。

“创新驱动，要求我们推动质量变革、效率变革、动力变革。”在王远鸿看来，“中央经济工作会议提出，‘健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制’，这将有助于不断提高科技创新对经济发展的贡献。”

推动高质量发展，也必须依靠改革开放。

王远鸿认为，改革开放要通过制度设计和政策创新，营造公平公正的市场环境和审慎包容的创新生态，“比如要深化‘放管服’改革激发微观主体活力、加快国有企业改革、放宽市场准入限制、完善知识产权保护制度等等，推动生产要素实现高效流动和合理配置。”

坚决打好三大攻坚战

坚决打好三大攻坚战，是明年的重点经济工作之一。

中央经济工作会议提出，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成。“打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的底线任务。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥说。预计到今年底，全国90％以上的贫困县摘帽，95％左右贫困人口将脱贫，脱贫攻坚进入全面收官的关键阶段。

“明年，我们要确保目标不变、靶心不散，采取有效措施，巩固脱贫成果。”李国祥认为，“集中兵力打好深度贫困歼灭战”要求进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，加大政策帮扶力度，着力改善基础设施条件，扎实推进产业扶贫、易地扶贫搬迁等措施，增强贫困人口脱贫内生动力，“此外，还要加强考核评估，严把贫困人口退出关，真脱贫、脱真贫，让脱贫成果经得起历史检验。”

中央经济工作会议提出，要打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减。“今年以来，污染防治攻坚战深入推进，但也应认识到任务依然艰巨。”生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽认为，接下来，各地区各部门要在巩固现有成果的基础上，加大工作和投入力度，打好蓝天、碧水、净土保卫战。

中央经济工作会议提出的“突出精准治污、科学治污、依法治污”如何落实？吴舜泽认为，这要求我们针对大气、水、土壤等污染成因和特点，紧盯突出问题和关键环节“对症下药”，“此外，还要协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，更加注重源头预防和绿色发展，加快建立健全生态环境治理体系，提高治理的系统性和科学性。”

中央经济工作会议提出，要保持宏观杠杆率基本稳定，压实各方责任。中国社科院国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，明年保持宏观杠杆率基本稳定要求我们注意把握风险处置节奏和力度，“各地各部门要在加快出清‘僵尸企业’、处置银行不良贷款上下功夫，重点化解存量风险，提高金融体系运行效率，增强金融对实体经济的支持力度，推动经济高质量发展。”

宏观政策协同发力

中央经济工作会议要求继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，“积极的财政政策要大力提质增效”，“稳健的货币政策要灵活适度”。

如何理解“积极的财政政策要大力提质增效”？

“‘提质增效’涉及的‘质’和‘效’两方面是相互协调、相互支撑的，‘提质’要求积极的财政政策更加精准、发力点更加合理，‘增效’指的是在发力点确定以后，有效配置资金，充分落实政策。”中国财政科学研究院副院长白景明认为，在“大力提质增效”的要求下，积极的财政政策应着眼国家治理体系和治理能力现代化，确保减税降费政策落实到位，注重激发市场活力，推动经济高质量发展。

如何理解“稳健的货币政策要灵活适度”？

在民生银行首席研究员温彬看来，下一阶段，稳健货币政策的基调将延续下去，货币政策的前瞻性和灵活性将进一步增强，“应保持市场流动性合理充裕，引导金融机构继续优化信贷结构，确保资金流向制造业、民营小微企业等实体经济领域。”

交通银行首席经济学家连平认为，货币政策应更多从“增信用”的角度发力，提升金融机构信贷投放的能力和积极性，“此外，还要加强对预期的引导和把控，把握好货币政策目标和政策力度。”

中央经济工作会议还提出，财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力。

宏观政策如何协同发力？中国社科院财经战略研究院院长何德旭认为，宏观政策应坚持促进经济高质量发展这一基本取向，为经济平稳运行营造良好的宏观环境。“今年以来，面对复杂的国内外经济形势，我国强化逆周期调节，加强政策协调配合，为经济平稳运行注入了强大政策合力。”温彬说，明年，加大对基础设施、环保、民生等薄弱领域和关键环节的投资和支持力度，将是宏观政策协同精准发力的重要着力点之一。

深化经济体制改革

未来一年，经济体制改革如何深化？中央经济工作会议提出了一项项具体措施。

要加快建设高标准市场体系。中央党校（国家行政学院）研究员胡敏认为，当前我国经济已转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系、实现高质量发展，需要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，需要建设高标准市场体系，彻底破除束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端，为高质量发展构筑更加成熟、更加定型的市场制度支撑。

要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。胡敏认为，这要求我们进一步增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，做强做优做大国有资本。

要完善产权制度和要素市场化配置。“下一步，我们应健全以公平为原则的产权保护制度，依法平等保护各类产权，实现产权有效激励，夯实产权制度这个社会主义市场经济的基石；还应通过深化市场化改革，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。”胡敏表示。

中央经济工作会议提出，对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走，加强外商投资促进和保护，继续缩减外商投资负面清单。

“这三个‘更’，要求我们在空间布局、市场准入、营商环境等多方面发力，继续推动新一轮高水平对外开放。”中国社科院世界经济与政治研究所研究员高凌云说。

向更大范围走，就是要优化对外开放的空间布局。为此，要大力实施区域协调发展战略，协同推进沿海、内陆、沿边的对外开放，形成全方位对外开放新格局。

向更宽领域走，就是要继续放宽市场准入。要吸引高质量外商直接投资，将引资重点领域转向现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业和价值链高端环节，并发挥好自贸试验区改革开放试验田作用。

向更深层次走，就是要加快形成市场化、法治化、国际化的一流营商环境，主动参与全球经济治理变革。

新时代推动区域协调发展的科学指导

来源：求是网

燕山脚下、渤海之滨、太行之畔，一项历史性工程——“京津冀协同发展”正如朝阳喷薄，引领着一场区域深层次变革。2019年1月，习近平总书记冒着严寒，深入京津冀考察，殷殷期望、谆谆寄语：“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心”，“要保持历史耐心和战略定力，做好这件历史性工程”。

长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展……党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕区域协调发展这篇大文章，精心谋划、科学布局，提出一系列重大国家战略，推动我国区域协调发展不断向着更加均衡、更高层次、更高质量方向阔步前行，取得历史性成就。

当前我国区域经济发展出现了哪些新情况新问题？怎么看、怎么办？现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整？在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》这篇重要文章中，习近平总书记深入把脉当前区域经济发展新形势，从战略上提出了新形势下促进区域协调发展的科学思路、主要举措和推动东北全方位振兴的“药方”，对这些问题作出了透彻鲜明的回答，为新时代区域协调发展提供了科学指导。

关乎全局的重大问题

“千钧将一羽，轻重在平衡。”协调是持续健康发展的内在要求。解决好区域协调发展问题，关乎中国特色社会主义制度优越性充分发挥，关乎中华民族伟大复兴。

在这篇重要文章中，习近平总书记开宗明义指出：“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”这一科学论断，深刻阐明了我国推动区域协调发展的基本依据和艰难程度。

打开中国地图，960多万平方公里的广袤大地上，从南到北、由东到西，自然状况多样，气候条件复杂。平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌、草原、沙漠和雪域高原，共存于祖国辽阔版图中。从平均海拔4000米以上递减至500米以下，由西到东的三大阶梯差异明显，气候迥异；地区间降水分布极其不均，荒漠化土地分布广泛；以“胡焕庸线”为界，东南人口密集，西北人口稀疏。再加上历史、文化和社会等多方面的原因，区域发展差别大问题十分突出。这样的国情，有利于形成广泛分工、强大市场和广阔回旋余地，同时也会产生不平衡不协调问题。

恩格斯曾经预言，在社会主义条件下，能够使工业分布得“最适合于它自己的发展和其他生产要素的保持或发展”。新中国成立以来，我们党从理论和实践的结合上对统筹区域发展进行了艰辛探索。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中提出，要正确处理沿海工业和内地工业的关系，使工业布局逐步平衡。在改革开放进程中，邓小平同志提出“两个大局”的战略构想，强调沿海地区要较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展；发展到一定时候，沿海要拿出更多力量来帮助内地发展。70年来，从充分利用东北、上海和其他沿海城市既有的工业基础，集中力量发展重工业，到开展三线建设；从实施沿海开放，到形成“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的“四大板块”格局，我国区域经济布局逐步完善，区域协调发展不断迈出新步伐。

进入新时代，如何更好推动区域协调发展？对此，习近平总书记看得很远、想得很深、抓得很实。党的十八大以来，总书记鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调协调发展是制胜要诀，在党的十九大报告中提出实施区域协调发展战略，为统筹区域发展提供了科学指引。总书记强调，“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”；强调协调是“发展两点论和重点论的统一”，“发展平衡和不平衡的统一”，“发展短板和潜力的统一”；强调要“完整准确落实区域协调发展战略，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平有较大提高”，等等。总书记的足迹遍布全国各大板块、各个区域，主持召开一系列重要会议，提出一系列重大战略，作出一系列重大部署，推动形成了以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略为引领，区域间相互融通补充的区域发展新格局，为我国经济高质量发展注入澎湃动力。

在这篇重要文章中，习近平总书记指出：“我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。”对这些“新情况新问题”，总书记从三个方面进行了科学概括：区域经济发展分化态势明显，发展动力极化现象日益突出，部分区域发展面临较大困难，等等。总的来看，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。正是这样的“新情况新问题”，构成了我们谋划区域协调发展新思路新举措的基本依据。

区域协调发展的新思路新布局

平阔奔涌的黄浦江边，雄伟壮观的“四叶草”国家会展中心，2018年11月5日，首届中国国际进口博览会在上海拉开帷幕。习近平总书记在开幕式上郑重宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。

一年后的12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式公布。在这份《规划纲要》中，“高质量”一词贯穿全篇，出现了20余次，清晰标注了长三角一体化的目标和要求，鲜明体现了新形势下区域协调发展的时代特征。

在这篇重要文章中，习近平总书记提纲挈领地指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。”高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，要从解决“有没有”的问题转向解决“好不好”的问题。具体到区域发展来说，就不能简单要求各地区“齐步走”，而是要发挥各地比较优势，走合理分工、优化发展的路子，构建全国高质量发展的新动力源，“在发展中促进相对平衡”。

正是从我国经济发展的基本特征出发，习近平总书记明确提出了新形势下区域协调发展的总思路。这就是，“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”如何贯彻落实这一思路？总书记鲜明提出了“尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线”的24字要求。

在现代区域经济格局中，中心城市和城市群集聚能力强、空间效率高、规模效应明显，是经济发展最活跃的增长极和动力源。习近平总书记深刻指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”放眼世界，美国的波士顿—华盛顿城市群、日本的太平洋沿岸城市群等，都是本国经济发展极为重要的增长极。这些年来，我国逐步形成了京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群，“十三五”规划提出加快建设发展19个城市群，这些城市群将承载全国80%左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。在这篇重要文章中，习近平总书记特别从尊重客观规律的角度，要求培育发展城市群，破除资源流动障碍，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。

我国区域间资源禀赋差异非常大，必须根据各地区的条件和特点，进行合理分工，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，发挥各自的比较优势。比如，对经济发展条件好的地区，就是要“承载更多产业和人口，发挥价值创造作用”；对三江源、黄土高原、大兴安岭等重要生态功能区，首要任务就是保持并提高生态产品供给能力；对三江平原、松嫩平原、长江中游及江淮地区等粮食主产区，就是要优先考虑粮食安全问题，保障全国耕地数量质量和农产品供给；对边疆地区等涉及国家安全的重要地区，就是“要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定”。

就像一栋房子要划分客厅、卧室、厨房等不同功能区一样，我国辽阔的国土空间也要进行功能区分，让不同区域承载不同的功能，扬长避短、优化发展。我国从2005年开始推进主体功能区规划建设，2010年印发的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在这篇重要文章中，习近平总书记就完善和落实主体功能区战略进一步提出新要求：细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

推动区域协调发展，最终要体现在满足人民日益增长的美好生活需要上。缩小区域发展差距，不能简单看作是缩小国内生产总值和增长速度的差距，而应该是缩小基本公共服务等方面的差距。保障民生底线，决定了区域协调发展的基本要求，这就是习近平总书记强调的：“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。”总书记特别强调，要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。同时，要加大政策倾斜力度，确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化，使这些地区与经济发达地区人民基本生活保障水平大体相当。

健全区域协调发展的政策体系

新安江，出安徽休宁六股尖，过歙县，东入浙江，经淳安、建德，流归钱塘江。极目远眺，漫江澄澈，千山叠翠，宛若百里画廊，扮靓了皖浙两省。

新安江为何能“一江清水向东流”？答案就在2012年新安江跨流域开启的生态补偿新机制——如果年度水质达标，下游浙江付给上游安徽1亿元，否则相反。3年后，这个金额升至2亿元。如今，新安江流域水质稳定向好，走出了一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢路子。

在这篇重要文章中，习近平总书记明确提出：“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。”见微知著，新安江水环境补偿试点经验，是生态补偿机制的重要内容。这个机制，正是总书记提出的区域协调发展六条主要举措之一。这六条主要举措是，形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；尽快实现养老保险全国统筹；改革土地管理制度；完善能源消费双控制度；全面建立生态补偿制度；完善财政转移支付制度。这些举措，内容全面、针对性强，有着鲜明的问题导向、目标导向、结果导向，体现了抓当前和利长远的统一，是新形势下促进区域协调发展的实招硬招妙招。

形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，是优化区域经济布局的关键因素。比如，在长三角地区，沪苏浙皖“三省一市”地级以上城市就有40多座，如果不打破自家“一亩三分地”的思维定式，就很难让各类要素合理流动和高效集聚，一体化发展就会成为空话。新形势下如何构建统一开放、竞争有序的市场体系？习近平总书记提出了对策：实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒；除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件；健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制等。

养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的重大任务。2018年7月1日起，我国正式实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，当年受益省份受益规模达610亿元，预计2019年受益省份受益规模将达到1600亿元左右。在这篇重要文章中，总书记强调，“要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济”。

土地是人类各项活动的空间载体。从实际情况看，有些地方特别是一些中心城市建设用地不足，制约了经济社会发展。对此，习近平总书记明确要求，加快改革土地管理制度，“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”，使“优势地区有更大发展空间”。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

“十三五”规划要求，到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这项能源消费总量和强度双控制度，对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是，从实际情况看，目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。对于这个问题，习近平总书记明确提出，要认真研究，既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

重点生态功能区为全国提供着清洁水源、干净大气，经济发达地区受惠于此，理应予以反哺。对此，习近平总书记明确提出“全面建立生态补偿制度”的举措，强调健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。比如，要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度；建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点，等等。

缩小区域差距，实现基本公共服务均等化的目标，财政转移支付是重要举措。重点生态功能区、农产品主产区、困难地区，财政收入相对有限，保障基本公共服务的财力相对不足。总书记特别强调，要对这些地区提供有效转移支付。比如，担负保护三江源、保护“中华水塔”重大责任的青海省，2018年全省地方一般公共预算收入仅272.9亿元，而一般公共预算支出需1647.5亿元，差额部分多数要靠中央补助收入补足，这也是区域发展“全国一盘棋”和社会主义制度优势的重要体现。

让东北重焕生机活力

2019年10月1日，新