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安康市医养结合养老保障体系建设的研究

为了弄清安康市医养结合发展现状以及存在问题，梳理总结相关经验，国家统计局安康调查队就此展开专题调研。调研结果显示：在当地老龄化程度日益加深的背景下，安康市医养结合试点工作立足优势，创新举措，工作成效显著，但仍存在体制机制不顺畅、医养结合工作覆盖面窄等问题。

  一、调研背景

  1、不断加速的人口老龄化进程带来严峻的养老、医护问题。老龄化是中国社会变化的重点特征之一，因特殊国情制约，中国人口老龄化速度远快于其他国家。据社科院测算，在2000年全国老龄人口占总人口比例和劳动人口与老龄人口的赡养比分别达到7%和10:1，已进入老龄社会;约在2025年将分别达到14%和5:1，进入深度老龄社会;约在2040年将分别达到21%和2:1，进入超级老龄社会。由于居民预期寿命提高以及老龄人口总量急剧扩大，失能、部分失能老年人口大幅增加，而家庭照护功能弱化，缺乏完善的护理条件，老年人的医疗卫生服务需求和养老照料需求叠加的趋势越来越显著。

  2、发展医养结合是应对老龄化社会的必然选择。发达国家的人口老龄化是在经济持续增长、社会保障制度逐渐完善、生育率自然下降的情况下产生的，伴随老龄化产生的问题有一个逐渐适应和解决的过程。而我国老龄化发展迅速，社会保障和福利制度、管理和应对机制不健全，为老年人提供服务的机构、设施缺乏。以目前医疗和养老服务相对独立的体系，既难以满足当代老年人的需求，更难以跟上今后深度老龄化的社会现实。为此，在2015年11月，国务院办公厅出台了推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见，明确了医养结合的基本原则、发展目标和重点任务。

  “医养结合”是指，将医疗和养老两方面资源进行整合，集医疗、护理、养老、康复等一体化，充分利用医疗卫生与养老相结合的资源优势，最大限度满足老年人健康养老服务需求，实现有病治病、无病疗养、医疗和养老相结合的新型养老模式。

  二、医养结合对安康是挑战也是机遇

  由于医养结合养老模式在中国起步较晚，且中国老龄人口多、问题复杂，国家整体推进医养结合养老模式，需要充足的理论及经验支撑。安康被选作首批国家级医养结合试点市，既是因为优美自然生态环境条件，也是因为较早进入老龄化社会、各种问题较为突出，是在全国范围内研究如何推进医养结合发展的重要样本。

  1、安康人口老龄化来势猛、发展快、程度深，“未富先老”特征明显。国际上规定，65岁以上老年人口占人口总数的7%，即为老龄化社会。据第五次全国人口普查数据、第六次全国人口普查数据以及2015年全国1%人口抽样调查数据分析显示，安康人口老龄化有以下三个特点：一是来势猛，早在2000年之前就先于各地初步进入老龄化阶段;二是发展快，65岁及以上人口的比重上升超过1.5个百分点，65岁及以上人口净增长总数和增长率都呈现出强劲势头;三是程度深，在历次调查中，安康65岁以上老年人口占人口总数比重均大于全国、全省平均水平，也大于同时期省会城市西安市、陕南地区临近商洛市的水平。安康地属秦巴集中连片特困地区，近十年全省GDP和人均GDP排名均靠后，经济条件较为落后。2017年陕西省人均GDP约57438元，安康市人均GDP约36697元，不足全省人均GDP的七成，更低于发达国家或地区在初步进入老龄化社会时人均GDP约5万元的平均水平，属于典型的“未富先老”。

  2、安康老年人口构成特点在全省比较突出。按2015年全国1%人口抽样调查数据分析研究显示：一是农村老年人口基数大。全市农村老年人口31.7万人，占老年人口总数的72%，城市老年人口12.7万人，占老年人口总数的28%。二是农村留守老人、城市空巢老人多。安康是劳务输出地区，由于经济发展滞后，城市青壮年大多选择在发达地区就业、农村青壮年外出务工人员多，造成农村留守老人、城市空巢老人逐年增长。全市农村有留守老人12.0万人，占农村老年人口的38%。城市有空巢老人5.3万人，占城市老年人口的42%。三是特殊家庭老人明显高于全省平均水平。全市有五保老人3.85万人，占全省五保老人总数的33%;失独老人2673人，数量位居全省前列;低保家庭老人3.76万人，占全市老年人的8.5%。四是有服务需求老人多。失能老人16638人、半失能老人30312人，分别占全市老年人口的3.8%、9.1%。

  3、安康老年人家庭照护功能弱化。目前，家庭养老仍然是安康解决养老的主要模式，人数占老年人口数的90%。近年来，随着安康空巢家庭日益增多、老年人口结构发生变化，独生子女家庭很难有精力、时间担负起照顾多代、多位老人的责任;再加上老年人的病情多发、易发和突发，患病老人的就医治疗、住院照顾给子女带来较大负担;尤其是失能和半失能老人的生活护理，既需要花费大量时间，还要求有专业的护理知识、完善的护理条件。仅靠单个家庭担负繁重的养老责任难以为继，传统的家庭养老面临着严峻的挑战。

  4、医养结合是安康经济进一步发展的重大机遇。通过发展医养结合，医疗机构牵手养老机构建立医养联盟，打通了养老机构与医院之间资源割裂的状态，可以形成双赢甚至多赢的局面：养老机构可以整合医院的医疗资源，提高为老人服务的能力;医院可以扩大自身的影响力及医疗服务的覆盖面。推动医养结合工作，能够减轻老人亲属及子女的精神压力和经济负担，缓解安康老龄、养老及医疗行业等各方压力。同时，作为现代服务业的重要组成部分，医养结合带动的康养产业蕴含着促进经济发展的巨大潜力。近年来，当地政府借助安康生态旅游产业优势，以医养结合工作为突破口，整合资源，大力发展康养产业，把其作为未来经济发展增长点来打造，使之发展成为多元支撑的支柱产业，带动安康实现突破性发展。

  三、安康市医养结合发展现状

  近两年来，安康市医养结合试点工作通过探索实践，已形成“医中有养、养中有医、医养互助、签约巡诊、民办医养”五种基本形态。

  1、安康养老、医疗机构建设情况。安康市具备开展医养结合工作的良好基础。截至2018年底，全市共有养老机构864个，医疗机构229个。在养老机构中，有农村敬老院161个，社区日间照料中心65个，农村幸福院628个，民办养老机构10个。全市共有养老床位数21990张，每千人拥有养老床位数49.5张，高于全省平均水平(每千人拥有养老床位数32张)54.7%。在医疗机构中，有乡镇卫生院172个，社区卫生服务中心16个，公办医院29个，民营医院12个。医养结合试点工作开展两年来，全市共有5家机构被设立为省级医养结合示范基地，18家机构被设立为市级医养结合示范点。

  2、安康开展医养结合的五种基本形态。一是医中有养：在全市二级以上综合医院、中医院和乡镇卫生院开通方便老年人就医的绿色通道;在二级综合医院、中医院开设老年门诊;建立乡镇卫生院、村卫生室国医馆。二是养中有医：推动全市各医院与多家社区卫生服务中心、民办老年公寓签订医养合作协议，并开通急救、转诊绿色通道。每周派专家集中到签约机构服务。三是医养互助：以社区卫生服务中心、乡镇卫生院为依托，在社区老年人日间照料中心、农村敬老院、农村互助幸福院推进医疗、养护融合发展。四是签约巡诊：通过政府购买服务的方式(家庭医生团队每年签约1名服务对象给予60元补贴)，组建家庭医生团队，对65周岁以上老年人等重点人群开展家庭医生签约服务。五是民办医养：支持社会力量开办医养结合机构，通过鼓励此类机构内设医务室、与城区各医院建立协作关系等方式，推动形成“老年公寓+医疗机构”模式。

  3、安康医养结合发展特点。安康市的医养结合养老模式将现代医疗服务技术与养老保障模式有效结合，改变了以前“以养为主”、“有养无医”的传统养老方式，实现“有病治病、无病疗养”。

  一是组建医联体，助力医养结合。2017年11月，安康市人民政府办公室印发《进一步推进医疗联合体建设和发展的实施方案》，要求在2017年底前完成城市医疗集团(医联体)等4种形式医联体建设任务，截至2018年11月，全市4大医联体格局已经基本形成。在医联体服务内容中，家庭医生签约在医养结合工作中发挥着重要作用。2018年上半年，全市已建立家庭医生团队1191个，常住人口签约数为1127423人，总签约率42.4%;其中65岁及以上常住居民签约数为188610人，签约率64.9%。

  安康市汉滨区老城社区卫生服务中心是全省第一批医养结合示范基地，该中心先后通过与安康市中医院、安康市中心医院组建城市医疗集团(医联体)，成立家庭医生式签约团队，为老城社区65岁以上老年人提供上门访视、健康体检、康复训练指导等服务。同时，还成立了面向我市二级以上医院